制度建设要科学 权力太集中就会出问题

中国网：说到反腐举措的问题，我们有来自搜狐网的网友提出了自己的疑问。他说请问嘉宾，改革开放以来都采取了哪些反腐倡廉的重大举措，包括制度性的安排。希望给大家具体介绍一下，我们都出台了哪些相关的制度，如何判断这些举措的成效，请您点评一下这些具体的举措和成效？

李成言：从刚才我回顾30年改革开放以来，我们治理腐败这样一个过程，打击腐败这样一个过程，可以看出来有这样几个现象值得我们去研究。第一方面，我们不断地高度重视，不断地去探索，这是一个历史发展的过程，不是我们党看到了不去管，相反，高度重视，这是一个很重要的基础。能够认识到腐败之严重，能够认识到腐败治理是必要的，这就是我们党的一个重要的基础。在这个基础上，我们走过了一个由权力治腐到制度治腐这样一个过程，这个过程经过了30年的实践，我们不断地在认识、不断地在发展，还有在制度治腐方面，在法制建设上都是在不断的进步。比如90年代，各种细化的条规不断出现，尤其在1993年出现了纪检监察的规则和条例，怎么进行监督，详细规范我们监督的一些权力，同时也详细地约束党和政府官员的一些行为，这都是非常好的。尤其在1997年3月专门公布了党和政府官员在廉政准则上要注意的一些细节和规范，这是试行的一个方案。可以看到今年1月23日，在1997年提出并试行到13年之后正式拿出了一个完整的、完善的制度准则，这个《准则》现在引起大家高度的重视，各级政府都在组织官员，尤其纪检部门正在研究如何落实，这个《准则》非常好。通过这样一个过程，可以看出政府是在不断地完善监督规则，不断地加强法制建设，最后会形成一个更好的治理腐败的平台，让我们看到整个治理腐败是处在一个不断发展、不断进步、不断提升的过程中，这就让我们看到了治理腐败的希望。

中国网：给了我们更多的信心。说到廉政建设的各个方面，制度建设是非常重要的，我们还想请教一下李教授，您认为现在目前廉政建设距离完善的廉政制度还有多远，在哪些方面还可以加强，或者有哪些地方是特别值得注意的？

李成言：制度建设是一个非常复杂的工程，因为制度涉及到国家政治制度，涉及到具体的一些微观的制度规则，甚至是机制，涉及到经济制度、社会管理的制度等等方方面面的制度，非常复杂。在纪检监察的制度方面，我自己觉得现在与西方发达国家比还有距离，与我们过去的历史比我们是有很大进步的，但是远远没有达到更加有效地去治理腐败的层面。所以制度建设是一个很关键的建设，因为它有距离、有差异，所以制度加强就构成了我们当前治理腐败的一个核心的关键点。我记得在十七届四中全会的时候，中央明确提出来加强制度建设。这一次中纪委十七届五次会议上，胡锦涛在讲话的时候又一次提出要加强制度建设，核心是一个制度建设，要加强教育制度建设、要加强监督制度建设、要加强预防制度建设，要加强惩治制度建设，等等；这些的核心是加强纪检监察制度建设。这个提得非常好，告诉我们一定要关注制度如何进行改革，制度建设如何向前推进，制度建设如何走向科学化的问题。这是当前我们在进行治理腐败过程当中最尖锐的核心点，是一个重点，是一个主体的内容，所以下一步关键可能就在这里，这是一个问题。

还有一个问题，我自己觉得关键还得有制度执行的问题，制度执行是关键点的关键，因为制度可能会出现很多，包括我们这一次颁布的《廉政准则》提出了52项不能做的具体要求，52项很多了，8个大的方面，52项的规范，这些都可以提出来，提得也非常好。制度建设要细化，细化到你能干什么，不能干什么，这样才便于我们在治理方面、在监督的过程中有个抓手，具体我应该怎么抓，非常明确。问题是到底怎么执行，执行非常关键，制度执行力已经在中纪委十七届第五次全会上明确提出来了，五次会议明确提出来要求下一步重点解决制度执行力问题。这是一个很好的政策点，很好的安排，既给学者提出了考验，要对这方面进行研究，同时又给治理腐败的纪检监察部门提出考验，到底怎么样抓落实。所以在这次《廉政准则》最后谈到了如何落实的问题，第三章谈到如何落实问题，这是一个关键。

中国网：制度建设本身成什么样，制定出来的制度成什么样，这非常重要，制度的执行力度也非常重要。我们还是想关注一下制度建设本身，我们在推出这个制度的时候肯定推出一个科学性的、可操作性的制度，我们也可以利用法律程序上说的程序正义，或者在投票选举的时候有很多细节，可能都会影响到投票的结果。现在有一种说法，西方国家的一些法律，可能动辄几百页纸、几千页纸；中国有时候在制定法律的时候，好象只有几句口号，非常空的口号，不知道您对这种说法怎么看？

李成言：你提的问题很好，因为涉及到怎么评价制度的问题。制度建设很重要，重要就在于要有科学性，科学是什么呢？科学性就是要符合当前制度的实际，这个实际是一个不断发展、不断变化的过程，所以又提出了科学性的难度问题。

另外，制度建设要有可操作性，如何进行操作，也是一个难点。刚才提到现在很多治理，尤其对腐败的打击，很多都带有口号性，这就让我们去思考，思考什么呢？我们过去在制度建设上有问题吗？有什么问题？不认清这样一些问题就很难达到使制度建设走向科学化、使制度建设能够有可操作性的目的。我们在过去的建设过程当中，确实有很多成效，对于我们今天治理腐败，取得了很大的成绩，让我们看到了希望，有了信心，这都没有问题。但是我们要看到我们的问题还是很严重的，存在的问题还是很多的，只有正视、分清、认识这些问题，深刻了解这些问题，才能够建设一个科学的制度。

我们的教育确实是有成效的，比如我们进行了这么多年的教育，培养了一大廉洁清正的官员，这是值得我们骄傲的。另一方面我们的教育还有问题，我们的教育大量的还处在一个口号式的教育、抽象的教育，甚至有一些教育还是空洞的或者一些大话式的，甚至有一些假的教育，这就值得我们去深思，要反思。如果不敢承认这些问题，就不能很好地改革，所以我们要想怎么进行教育，这是一个问题。

还有我们的制度建设也存在一些问题，我们的制度问题出在什么地方？就出在我们的制度建设始终处在一个权利的高度集中的状态上，处在这样一个顶点。制度设计总是处在一个高度集权，集权到甚至什么地方、什么工作都要一个人说了算、一把手负责制，这可能就会造成我们的制度建设有很多空白点，一个人管不了那么多，一个人的高度集权不可避免地会出现这样那样的问题。权力过分集中、高度集中就可能得不到监督和监控，没有监督就必然腐败，这几乎是一个铁律。我们过去的制度建设中，可能这个问题没有能够解决得好一些。

第三就是监督出现问题，我们的监督制度建设也出了问题，什么问题？我们现在出现的一些问题你都可以看到，尤其是一把手出的问题，你可以发现一个现象，我们的监督处在一个被监督者领导监督者这样的政治生态上，我想我们的监督还要进一步改革，因为被监督者领导监督者就会造成监督缺位、监督缺失，可能制度建也是不完善不彻底的，这样给我们带来了问题，这是我们可以思考和探讨的。

还有我们的文化制度建设，因为在我们现在的文化层面上，社会没有抵抗也是腐败高发的一个重要因素。这些告诉我们制度建设应该细化，应该有可操作性，应该有科学的层面，才能更好地推进它的发展。

中国网：来自金融界的网友提到党的十七届四中全会鲜明地提出了要推进反腐倡廉的制度创新问题和思路，您对此是怎么理解的？什么样的制度才是制度创新，是不是我们以前没有采用过的制度就是制度创新？

李成言：这是一个很难的问题，不管是在研究领域还是在媒体报道，还是在政治操作层面，我觉得都非常难。什么叫创新？创新一定不是过去有的，创新一定是过去没有的、新提出来的，我觉得过去没有的，今天有了，应该是一个创新，但是不能太简单。创新要有发展和突破，创新意味着一定是在制度和理论上、实践上是有更大的发展，如果没有更大的发展它不可能是更好的创新，创新的问题非常复杂。我们在监督和治理腐败的问题上在不断发展，也就是说不断会有一些创新，而且实际证明我们也在不断地有创新。这些创新我想我们这些年都有很多总结，我前面讲到这些规则、这样一些制度化和准侧的出台，每一个准则的出台都有创新，这都值得我们学习。因为只有在不断认识创新的基础上我们才能把创新继续往前推进。因为它是一个时空过程，这个时空过程是要发展的，你今天是创新了，可能明天就不创新了。我们要认识创新的一些具体举措，比如说我们80年代提出来，“官倒”必须要治理，这就是创新。怎么治理？就是要政企分开，政府和企业要分开，政府和一些经商的行为必须隔离，包括军队要分离它的经商行为，我们做了大量的创新举措，对于80年代治理腐败取得的很好的成效。

到了90年代，出现的情况又发生了一些变化，包括利用证券的形式、入股拿取股票的形式等等，都可能是一种公共权力和私有权力的碰撞、冲突，我们就在这个领域里也关注了如何治理证券的腐败。包括现在这一次《廉政准则》的出台，从1993年出台的试行版到现在已经完全正式地拿出一个治理准则，也是在具体的约束上、规范上有很多的创新，提出了很多新的问题，值得我们去研究，所以创新还是处处能够体现出来的。

中国网：说到准则的问题，有一位新浪网友提出，这么细致的规定算不算创新，您对这个准则提出的八大类52条怎么看，有没有一些印象比较深刻的条款？

李成言：整个条款一共是三章，这三章里面包括前言和后面的结论，这个《准则》首先是一个系统性的准则，系统的准则规范，在我们党的历史上还没有细化到这么一个程度，什么不能做，非常具体的，52条，在过去的一些条例规定里面可能还不止这些。细化有细化的好处，细化便于执行、便于抓手，细化就可操作，否则口号式怎么操作。我们要反对腐败，怎么反对，没有操作的抓手。细化便于操作，这是一个考量。因为细化了我们知道自己该干什么，不该干什么，包括纪检监察部门知道抓什么，不该抓什么，这都非常明确。细化有它细化的优势，有它的可操作性。但是另外一方面也可以看出来，我们在细化之后有一些东西又没有办法去抓，因为有一些东西太具体，太具体有时候又不好操作。比如说“亚腐败”，有一些公款吃喝，我们要治理公款吃喝，具体了又很难操作，因为在规则里面很多是允许的，一些招待费、接待工作，包括有一些部门的公关需要、工作需要，可能要在饭桌上解决，这个怎么算？人民大会堂也不断宴请，下面的部门也在聚会，这些东西细化了也是不会很好操作的。细化是相对的，可操作性也是相对的。

另外，我自己觉得《准则》里面有几个是具有一些特点的。比如：在《准则》当中明确提出来一些炫耀性的腐败，利用公共资源、公共贷款搞自己的一些形象工程，这样一些腐败一定要抓。毫无疑问也讲得很具体，什么做了违规，就要严格地去查。比如你擅自搞一个白宫式的建筑，那我要查一查你这里面有问题没有，你经过什么程序完成的，哪一个环节你出了问题，这些都需要具体可以操作。

对房地产问题这次也明确提出来，政府官员不能涉及房地产的开发，而且讲得很具体。你拥有多少房子，在买房子过程当中通过什么样的程序完成的，还有在土地的规划、土地的交易过程当中，政府官员不能够插手招标等等，这些都是这一个《准则》当中非常明确的，是一个亮点，也是当前现实反映比较尖锐的问题。因为现在房地产的价格飞涨，出现一些奇特的现象，引起了社会广泛的关注和强烈的不满。这里面不可避免地在一些领域有一些官员在插手这样一些经济行为，推动了这样的房地产高价现象，所以值得我们去关注。这个《准则》又做了一些具体的规定，这些都是进步和发展。