（2015年12月17日）
在全面建成小康社会即将进入决胜阶段,中央召开扶贫开发工作会议,公布《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,向全党全社会发出了打赢脱贫攻坚战的动员令。为贯彻落实好中央扶贫开发工作部署,结合山东实际,提出如下贯彻落实意见。
一、统一思想认识,明确目标任务
中央扶贫开发工作会议是党的十八届五中全会后召开的第一个中央工作会议,充分体现了党中央对扶贫开发工作的高度重视。习近平总书记、李克强总理等中央领导同志作了重要讲话。习近平总书记从战略和全局高度,深刻阐述了脱贫攻坚的重要意义,科学分析了扶贫开发面临的新机遇新挑战,明确了扶贫开发工作的大政方针、目标任务、总体要求和重大举措,为我们做好新时期扶贫开发工作、打赢脱贫攻坚战提供了科学指南。打赢脱贫攻坚战,必须深入贯彻落实中央扶贫开发工作部署,用习近平总书记扶贫开发战略思想武装头脑、指导实践、引领脱贫攻坚行动。
新中国成立以来,特别是改革开放以来,历届省委、省政府始终高度重视扶贫开发工作。进入“十二五”时期,省委、省政府把农村贫困人口脱贫问题摆在经济社会发展的重要位置,投入力度不断加大,政策措施不断强化,基本构建起专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”扶贫开发新格局,全省连续四年每年减少农村贫困人口100万人以上,到2014年年底省定标准线下农村贫困人口减至394万人,2015年可再减贫100万人,农村贫困群众收入增幅高于全省农村居民收入增幅,为提前完成脱贫攻坚任务打下了坚实基础。同时,也要清醒地看到,我省扶贫开发已经进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。目前,全省仍有300万左右农村贫困人口,总量较大、分布零散、脱贫任务艰巨。工作中,还存在扶贫路径不够宽、体制机制不健全、工作落实不到位、工作力度不够大、分类指导有待加强等薄弱环节。扶贫开发事关全面建成小康社会,事关人民福祉,事关巩固党的执政基础,事关国家长治久安。只有提前完成脱贫攻坚任务,才能在全面建成小康社会进程中走在前列。各级党委、政府必须切实增强责任感使命感紧迫感,把脱贫攻坚作为重大政治任务,在现有基础上不断深化和创新扶贫思路办法,坚决打赢脱贫攻坚战。
打赢脱贫攻坚战,要全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神,深入贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神和《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,认真贯彻落实习近平总书记系列重要讲话和对山东工作重要指示精神,按照中央的部署要求,协调推进“四个全面”战略布局,坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,充分发挥政治优势和制度优势,以走在前列为目标定位,以增加农村贫困人口收入为核心任务,坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略,进行广泛深入动员,采取超常规举措,拿出过硬办法,层层压实责任,切实解决好“扶持谁、谁来扶、如何扶、怎么退”的问题,确保提前完成脱贫攻坚任务,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障,确保全省人民同步迈入全面小康社会。
推进扶贫开发工作,必须坚持党的领导,夯实组织基础；坚持政府主导,增强社会合力；坚持精准扶贫,提高扶贫成效；坚持保护生态,实现绿色发展；坚持群众主体,激发内生动力；坚持因地制宜,创新体制机制。
在精准识别、精准施策基础上,对建档立卡的300万左右农村贫困人口(以下简称农村贫困人口、农村贫困户),集中开展扶贫工作。主要是:通过发展生产实现150万人左右脱贫,通过转移就业实现60万人左右脱贫,通过易地搬迁实现6万人左右脱贫,通过生态补偿实现4万人左右脱贫,其他农村贫困人口通过社会保障兜底脱贫。
在脱贫进度上,2016－2017年两年基本完成脱贫任务,第三年全部兜底完成,后两年巩固提升脱贫攻坚成果,建立长效机制。
二、完善政策措施,精准扶贫脱贫
全面贯彻落实中央确定的脱贫攻坚各项政策措施,按照“六个精准”“五个一批”要求,创造性地开展工作,集中围绕解决农村贫困人口“两不愁、三保障”,因人因地施策,因贫困原因施策,因贫困类型施策,形成形式多样、作用直接、务实高效、更可持续的脱贫攻坚新格局。
(一)做好基础工作,精准务实推进脱贫攻坚。
1．开展精准识别。抓好精准识别、建档立卡这个关键环节,对农村贫困户、贫困人口定期进行全面核查,对脱贫任务比较重的县、扶贫工作重点村进行再识别再认定。建立脱贫认定机制,制定严格、规范、透明的退出标准、程序和核查办法。建立扶贫动态管理制度,脱贫销号,返贫挂号,做到退出有标准、纳入有程序。对已经脱贫销号的贫困户,脱贫攻坚期内继续给予帮扶,促进稳定脱贫。
2．科学谋划设计。根据致贫原因和脱贫需求,对农村贫困人口实行分类扶持,选准脱贫路径,明确扶贫方式、扶贫项目、扶贫资金、帮扶单位、帮扶人员等,赢得群众认同,签订帮扶脱贫承诺书。
3．强化社会监督。建立扶贫政策落实情况和扶贫成效第三方评估制度,加强对扶贫工作绩效的社会监督。对搞“关系扶贫”“人情扶贫”和弄虚作假“数字脱贫”的,严肃追究责任。
(二)大力发展生产,提高农村贫困人口收入水平。立足农村贫困人口增收,牢牢把握产业发展、转移就业两大重点,统筹用好产业发展各项扶持政策,把中央产业脱贫有关要求落到实处。
1．因地制宜发展特色产业。依托当地资源优势和种养习惯,通过结对帮扶、资金支持、技术服务、订单收购等方式,扶持农村贫困户发展投资少、见效快、风险小的特色种养业。实施农村电商扶贫工程,免费培训电商人员,对农村贫困家庭开设网店给予网络资费补助、小额信贷等支持。采取以奖代补、先建后补、财政贴息、财政资金入股等方式,扶持“农家乐”、特色采摘、农耕体验、休闲养生、旅游产品制作等乡村旅游业。注重挖掘保护和开发利用红色、民族、民间文化资源,优先支持革命老区发展红色旅游。实施光伏扶贫工程,帮助有条件的农村贫困户新建分布式光伏项目,鼓励有条件的县(市、区)参与大型集中式光伏项目建设,资产收益用于扶贫。光伏发电建设规模向光伏扶贫项目重点倾斜。
2．增强农业新型经营主体扶贫带动作用。鼓励支持农业龙头企业、农民合作社、家庭农场等主动承担扶贫责任,通过“龙头企业+基地+农户”“公司+合作社+农户”等方式,把更多农村贫困户纳入产业化经营链条,使每个有劳动力并适宜在当地发展的农村贫困户至少加入1个合作组织。对吸纳农村贫困人口就业30人以上或带动农村贫困户10户以上的各类经营主体,在用地保障、财税政策、银行贷款等方面给予重点支持。
3．多渠道促进农村贫困人口就业。创新培训方式,加大精准培训力度,两年内完成对所有具有劳动能力并愿意学习技能的农村贫困人口的免费培训。对就业困难人员,组织村企结对,发展手工工艺、来料加工等,实现就地就近转移就业。通过政府购买部分公益岗位,安排农村贫困人口就业。开展东西部就业结对帮扶,东部地区职业学校和企业定向招收西部地区农村贫困家庭学生、定向吸纳西部地区农村贫困人口劳务输出就业。
4．发展集体经济增加农村贫困人口资产收益。加快村集体产权制度改革,把村集体闲置土地等资源和经营性资产作股量化到村民,组建股份合作社。财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入农业、风电、乡村旅游等项目形成的资产,可折股量化到农村贫困户和农村贫困人口。允许以财政扶贫资金作为个人股金入股合作社、龙头企业,引导农村贫困户以土地承包经营权入股合作社、龙头企业,持股分红,负盈不负亏。探索资源开发共享机制,在开发煤炭、油气、水电等资源时,调整完善资源开发收益分配政策,适当提高用于扶贫的比重。
5．创新产业发展投融资方式。引导现有各类基金向扶贫开发倾斜。由省级财政出资,设立省特色产业扶贫基金,重点扶持发展特色种养和加工业；设立省小额贷款扶贫担保基金,重点为农村贫困户发展生产提供贷款担保。
(三)实施易地搬迁,促进农村贫困人口安居乐业。坚持群众自愿、积极稳妥的原则,全面落实中央易地搬迁脱贫政策,确保搬迁对象搬得出、稳得住、能致富。
1．积极稳妥推进特殊地区搬迁脱贫。按照中央确定的搬迁范围和下达的搬迁人口数量,加快实施易地搬迁。对黄河滩区、东平湖微山湖湖区、煤炭塌陷区、山区、库区等不适宜居住的村,以及新建湿地自然保护区、湿地公园等涉及的村,需要搬迁的,编制易地搬迁规划,根据群众意愿实施易地搬迁。对易地搬迁村庄单列土地指标。
2．妥善做好搬迁农村贫困户安置工作。结合生产就业和民生保障,尽可能将特殊地区贫困户搬到中心村。探索利用农民进城落户后自愿有偿转让出来的农村空置房屋和土地安置易地搬迁农户。支持搬迁安置点发展物业经济,增加搬迁户就业岗位和财产性收入。为符合条件的搬迁户提供建房、生产、创业贴息贷款等支持。对易地搬迁的农村贫困户,参照保障性住房有关政策,优先利用县城、乡镇驻地周边已建商品房就近安置。结合易地搬迁,加快推进城中村、城边村改造,缩小居民生活差距。
(四)结合生态保护,开辟绿色发展脱贫路径。按照中央生态脱贫有关要求,把生态保护放在优先位置,提高农村贫困人口参与度和受益水平。
1．健全生态补偿机制。落实重点生态功能区生态补偿,适度提高生态公益林等补偿标准,对农村贫困人口集中的区域重点倾斜。积极争取国家政策,对符合条件的25°以上坡耕地实行退耕还林还果。
2．让农村贫困人口从生态建设中得实惠。结合沿海沿河沿湖生态防护林建设、湿地生态保护区修复、湿地公园提升等工程,在增加生态保护补偿收益的同时,为农村贫困人口提供更多护林员、管理员等就业岗位。在推进城乡环卫一体化过程中,新增保洁员等就业岗位优先提供给农村贫困人口。
(五)加快教育脱贫,阻断贫困现象代际传递。注重扶贫先扶智,对农村贫困家庭学生从学前教育到高等教育进行全过程扶持,让农村贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育。
1．加大农村贫困家庭学生资助力度。各级财政加大投入,省级财政教育经费向脱贫任务较重的县倾斜,对建档立卡农村家庭困难学生,从学前教育到高等教育实行资助全覆盖。学前适龄儿童免收保教费；普通高中免除学杂费。通过助学金、助学贷款等方式,进一步做好农村贫困家庭大学生救助工作。确保每个农村贫困学生不因家庭经济困难而失学。以发展中等职业教育为重点,普及高中阶段教育,让未升入普通高中的农村初中毕业生都能接受中等职业教育。实行贫困农村留守儿童关爱行动,在乡村学校(含教学点)设置留守儿童关爱室。
2．充实师资力量改善办学条件。建立市级统筹农村教师补充机制,通过撤并、改企转制等方式收回的事业机构编制资源,优先保障农村贫困人口集中区域乡村中小学教师编制需要。按照“退补相当”原则补充教师,缺编的学校要“缺编即补”,满编超编的学校,采用临时周转编制专户,解决总体超编但学科结构性缺员问题。加快改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件,鼓励城镇中小学与农村贫困人口集中区域乡村中小学开展结对帮扶、联建共建。
(六)强化社会保障,兜住农村贫困人口民生底线。大力实施健康扶贫工程,完善农村最低生活保障制度,稳定解决无法通过开发性扶贫实现脱贫人口的生计问题。
1．提高农村特困人员供养水平。通过政府直接投资、吸引社会资本投资等方式,新建、扩建一批养老院、儿童福利院、残疾人康复中心等服务设施,有条件的地方可通过购买、租赁等方式,盘活闲置房产用于供养设施建设。根据群众意愿,两年内实现符合集中供养条件的农村贫困人员集中供养,改善居家供养。设立省公益事业扶贫基金,重点用于支持敬老院、福利院、残疾人康复中心、特殊教育学校等公益设施建设。对重度残疾农村贫困居民,由政府全额代缴最低标准的养老保险费。确保居民基本养老保险基础养老金按时足额发放,逐步提高基础养老金标准。
2．努力减少因病致贫、因病返贫。提高农村贫困人口大病保险报销比例,最高支付限额从2016年起提高到每年50万元。对农村贫困人口居民大病保险支付后自负费用仍有困难的,加大医疗救助、临时救助、慈善救助力度,将农村贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围。对农村贫困人口大病实行分类救治和先诊疗后付费结算机制。对农村贫困人口参加居民基本医疗保险个人承担部分,由各级财政给予补贴。做好农村传染病、地方病、慢性病防治和妇幼保健工作。
3．保障农村贫困户基本住房安全。将符合条件、有改造意愿的农村贫困户全部纳入农村危房改造计划。落实农村危房改造补助和贷款贴息政策,适度提高补助比例。在合村并居、农村新型社区建设中,通过建设社区保障房、零租房等方式,解决农村贫困户住房安全问题。
4．推进农村低保线和扶贫线“两线合一”。2016年各县(市、区)低保线不低于国家扶贫标准线,2018年低保线达到省定扶贫标准线。加强省级统筹力度,实施“两线合一”政策后,新增支出部分,省财政对西部地区补助比例提高到80%,对中部地区提高到60%。
(七)完善政策体系,加大脱贫攻坚支持力度。发挥政府投入的主体和主导作用,鼓励各类金融机构加大对扶贫开发的支持力度。
1．加大财政投入和统筹使用力度。各级财政把专项扶贫资金纳入年度预算和中期财政规划,确保每年增幅明显高于本级财政收入增长幅度,财政投入与扶贫任务相适应。今后3年,大幅增加省级财政专项扶贫资金,按农村贫困人口数量、人均财力等因素精准分配到县。调整优化各级财政支出结构,适当压缩省级财政专项资金,集中用于脱贫攻坚。整合各类涉农资金,除据实结算的普惠性资金外,其他涉农资金20%以上用于扶贫脱贫。切块到县的省级以上行业部门涉农资金,由县统筹安排使用,集中用于扶贫开发。允许扶贫任务重的县把财政专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金统筹使用,用于扶贫。在扶贫开发中推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式。
2．加强金融扶贫支持。用好人民银行支农再贷款和扶贫再贷款。依托国家开发银行、中国农业发展银行等金融机构安排更多的政策性贷款支持扶贫工作。对农村贫困人口开展5万元以下“富民农户贷”,银行实行免抵押、免担保、基准利率,由各级财政贴息支持。对实行“以企带村、以社带户”的龙头企业、农民合作社等带动农村贫困群众脱贫的,给予贷款贴息支持。扩大农业保险覆盖面,支持特色农产品保险发展,各级财政给予保费补贴。加快在脱贫任务比较重的地区设立村镇银行、小额贷款公司等金融机构。
3．完善土地政策支持扶贫。新增建设用地计划指标优先保障扶贫开发用地需要。完善城乡土地增减挂钩政策,旧村改造、空心村改造、土地复垦等节余的土地指标,允许省域内交易,所得收益重点用于扶贫。省里统筹部分土地占补平衡指标,专项用于脱贫攻坚项目建设。
三、汇聚各方力量,齐心合力攻坚
脱贫攻坚是全党全社会的共同责任。必须举全省之力,引领市场、社会协同发力,加快形成全社会参与的大扶贫格局。
(一)建立扶贫开发综合平台。搭建以大数据为基础、全领域覆盖、全过程监督的扶贫开发综合平台。主要功能:一是信息汇集。把农村贫困户、贫困人口的基本情况、脱贫需求等信息,专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等资源,统一纳入平台数据库,全面反映扶贫供需情况。二是政策发布。把各级各类扶贫政策、脱贫措施纳入平台,向社会提供政策服务。三是供需对接。按照扶贫要求和标准,对需求信息和供给资源进行合理配置,搭建供需对接桥梁,实现政府、爱心企业、爱心组织、爱心人士“点对点”精准帮扶。四是调度监督。对省里确定的扶贫重点工作任务推进情况,进行全过程跟踪调度、动态分析、督导落实,接受社会监督,提高工作效能。五是成效评估。通过网上民意调查、意见反馈等方式,结合实地考察、第三方评估等,对扶贫成效进行科学考评。绘制农村贫困人口分布、扶贫措施到户到人、脱贫人口动态管理“三张图”,将扶贫对象、扶贫措施、脱贫进度等情况全部细化上图,倒排工期、挂图指挥。
(二)广泛动员社会力量参与扶贫。发挥单位、行业优势,做好定点扶贫工作,提高扶贫的精准度和有效性。党政机关、事业单位都要履行扶贫开发责任,积极开展结对帮扶,自觉参与脱贫攻坚。强化国有企业扶贫社会责任,每年拿出一定比例的利润用于扶贫脱贫,并通过社会捐赠、吸纳农村贫困人口就业、领办社会养老等多种方式,积极参与脱贫攻坚。动员民营企业开展产业扶贫、商贸扶贫、就业扶贫、捐赠扶贫、智力扶贫。发挥工青妇、残联等群团组织优势,发挥民主党派、工商联、无党派代表人士和爱国华人华侨作用,鼓励开展脱贫攻坚结对帮扶活动。发挥广大志愿者在扶贫中的作用,定点联系帮扶农村贫困人口,积极开展上门送温暖送爱心活动。支持各级妇联开展“代理妈妈”等活动。各级慈善总会要从慈善捐赠中拿出一部分用于脱贫攻坚,并设立扶贫专户,接收扶贫捐赠。脱贫攻坚期内,省“慈心一日捐”资金全部用于扶贫脱贫。发挥民兵预备役在脱贫攻坚中的作用。
(三)加大行业扶贫开发力度。围绕改善偏远落后地区生产生活条件,相关部门要加大投入,不断增强基础设施对扶贫的支撑作用。实现所有扶贫工作重点村通公路、通公交车、村内道路硬化,提升农村公路等级标准。加强农村道路安全设施建设,保障安全出行,减少交通事故对农村居民危害。实施农村饮水安全巩固提升工程,全面解决农村贫困人口饮水安全问题。加快农网改造升级,2016年实现动力电村村通,2017年完成全部扶贫工作重点村电网改造升级工程。在扶贫工作重点村从事二三产业享受农电价格政策。加快推进农村宽带、有线电视网络建设,扩大信息进村入户覆盖面。邮政、供销合作社等系统要在乡村建立服务网点,鼓励工商企业建设农产品仓储和流通设施。重点加大对革命老区基础设施建设支持力度。
(四)发挥科技、人才帮扶作用。实施科技下乡助推脱贫行动,动员涉农部门、科研单位、大专院校等定点帮扶,采取专兼结合方式,实现科技指导人员扶贫工作重点村全覆盖。支持科技指导人员开展创业式技术服务。引导科技创新成果优先到符合条件的脱贫任务较重地区转化应用。
(五)弘扬家庭美德履行赡养责任。培育和践行社会主义核心价值观,弘扬齐鲁优秀传统文化,推进农村“四德”工程,发挥好村规民约规范约束作用,形成尊老养老、扶贫济困良好风尚。对因子女不履行赡养义务导致老年人贫困的,采取司法调解、司法干预等手段,促使子女更好履行赡养义务。
(六)激发农村贫困群众脱贫致富内生动力。组织开展扶贫政策到村入户活动,深入宣传中央扶贫开发工作会议和习近平总书记脱贫攻坚重要讲话精神,激励广大农村贫困人口自立自强,坚定改变贫穷落后面貌的信心和决心。加强基层服务型党组织建设,选好配强村级领导班子,突出抓好村党组织带头人队伍建设,充分发挥村党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。健全党组织领导的村民自治机制,通过议事协商,组织群众参与扶贫开发,让群众真正成为脱贫攻坚的主力军。总结推广典型经验,健全正向激励机制,营造脱贫光荣的良好氛围。
四、加强组织领导,压实脱贫责任
实现农村贫困人口脱贫是第一民生工程,是全面建成小康社会的基本标志。各级党委、政府必须把脱贫攻坚作为重大政治任务,勇于担当、攻坚克难,以决战决胜的信心,坚决打赢脱贫攻坚战。
(一)强化脱贫攻坚领导责任制。建立省负总责、市抓推进、县乡抓落实的工作机制,坚持村为重点、扶贫到户、责任到人,层层签订责任书,构建省市县乡村五级书记一起抓扶贫、逐级落实责任制的治理格局。调整省扶贫开发领导小组,由省委、省政府主要负责同志任组长,加强工作机构,强化工作职能,配强工作力量,统筹协调推动脱贫攻坚工作。各市、县(市、区)都要建立健全与脱贫攻坚任务相适应的领导机构和工作机构。脱贫任务重的乡镇要配备专职工作人员。各市党委和政府要加强组织领导,县级党委和政府承担主体责任,各级党委和政府部门要按照部门职责落实扶贫开发责任,注重工作实效。各级党委和政府要善于运用法治思维和法治方式推进扶贫开发工作。
(二)统筹使用好干部资源。在全省范围内统筹干部资源,选派优秀干部到脱贫任务重的县、乡领导班子任职。选派部分市厅级后备干部到脱贫任务重的县挂职任职。脱贫攻坚期内,脱贫任务重的县乡党政领导班子保持稳定。把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据,在脱贫攻坚第一线考察识别干部,表现优秀、符合条件的要大胆提拔使用,有的可就地提级。各级领导干部要自觉践行党的群众路线,切实转变作风,把严的要求、实的作风贯穿于脱贫攻坚始终。
(三)充分发挥第一书记促脱贫作用。继续深化第一书记抓党建促脱贫工作,对省定扶贫工作重点村,实现第一书记全派驻,任务重、工作难度大的,首先由省直机关选派,任务艰巨的还要选派驻村工作队。对省定扶贫工作重点村,每村安排30万元产业扶贫资金,所需资金由省市县三级统筹,省级资金向扶贫任务重的地区倾斜。第一书记由当地党委和派出单位党组织共同管理,扶贫任务不完成,派出单位不脱钩。
(四)严格考核督查问责。制定市县和省直部门扶贫工作绩效考核办法,合理设置考核内容和指标体系。建立扶贫工作调度通报和督查制度,对落实脱贫任务不力的,要进行责任追究。完不成年度任务的,对党政主要负责人进行约谈；连续两年完不成年度任务的,对党政主要负责人进行组织调整。对提前完成脱贫攻坚任务的,在一定时间内资金不减、政策不变,并给予表扬奖励。加强财政监督检查和审计、稽查等工作,建立扶贫资金违规使用责任追究制度。纪检监察机关对扶贫工作中虚报冒领、截留私分、贪污挪用、挥霍浪费等违规违纪违法问题,坚决从严查处。集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪工作。
本意见出台后,省有关部门(单位)要在三个月内,配套制定出台专项实施方案,明确各自任务、目标、责任和工作计划,组成“1+N”精准脱贫方案,形成各部门统一步调、统一动作、通力合作、各负其责的脱贫攻坚工作格局。
全省各级党委、政府和广大党员干部群众,要更加紧密地团结在以习近平同志为总书记的党中央周围,同心同德,群策群力,真抓实干,全力打赢脱贫攻坚战,为全面建成小康社会、加快建设经济文化强省而不懈奋斗。