昨天，十二届全国人大四次会议听取了关于慈善法草案的说明，开始审议慈善法草案。慈善法草案是如何设计的？立法者的考量是什么？近日，十二届全国人大四次会议秘书处法案组副组长阚珂接受了新京报记者专访。
立法难点
慈善法是全新项目多数人不熟
新京报：从2005年民政部提出《慈善事业促进法》立法建议算起，慈善法历经近11年仍没有出台，遇到了阻力吗？
阚珂：记得多年前，一位全国人大常委会领导同志说过一句话：每立一部法，搞明白一件事。我2011年到全国人大常委会法制工作委员会工作以后，对这句话有了很深的体会。简单地说，立法就是“搞明白事儿，写好字儿”。
搞明白事儿，就是要搞明白法律所调整的社会关系、规范的社会事物；写好字儿，就是设计好法律的结构，起草好修改好法律条文，保证立法质量。制定一部法律的过程，也是了解社会事物、把握社会关系本身规律的过程。所以，立法“十年磨一剑、二十年磨一剑”，都很正常。
新京报：慈善法立法过程中最大的难点是什么？
阚珂：慈善法是一个全新的立法项目，对于多数人来说，都不是很熟悉，不太了解。所以，制定慈善法首先面对的问题，就是搞清楚慈善的基本理论，这是一个基本的前提。
新京报：制定慈善法的过程中，搞明白了哪些事？
阚珂：比如什么是慈善？慈善的特点是什么？这是一个关键问题。一般认为，慈善有四个特点：其一，自愿原则，开展慈善活动是自愿的；其二，慈善活动是无偿的，没有回报；其三，捐出去做慈善的钱物不再属于捐赠人，捐赠人不能收回；其四，慈善活动是非营利性活动。
搞明白这四个特点，如何规范慈善募捐、怎样管理慈善财产等，就要遵循这四个原则。例如，因为慈善遵循自愿原则，所以不能搞摊派，原来有个别单位搞硬性摊派，局长捐多少钱、处长捐多少钱。慈善法出台后再这么做，就不合适了。再如，慈善活动是没有回报、不求回报的，虽然彩票公益金用于公益活动，可买彩票的人有所求，期待中奖，所以买彩票行为不属于慈善活动的范畴。再比如，慈善活动是非营利性活动，所以慈善组织募集来的财产不属于自己，如果慈善项目做完了，募集来的财产还有剩余，就要按照相同或相近原则，转给其他慈善项目。
总体来说，目前草案的整体逻辑是这样的：总则中明确了什么是慈善活动，也就是给慈善活动界定了范围。谁来开展慈善活动？就是第二章慈善组织规范的内容。慈善组织做慈善需要募捐，如何规范？第三章慈善募捐是回答这方面问题。募捐相应地必须有捐赠，这是第四章慈善捐赠探讨的问题。募集来的财产怎么使用、管理？是第六章慈善财产规范的内容。后面的章节还对信息公开、促进措施、监督管理、法律责任等作出了规定，信息公开也是近年来公众关注的焦点。
争议焦点
对慈善组织规制是为了促其发展
新京报：立法过程中，争议焦点有哪些？
阚珂：几乎每一部法律的制定，都会有争论，不同群体有不同的诉求，这很正常。具体到制定慈善法，关键的问题还是刚才所讲的，要把慈善的理论问题搞清楚。
中央电视台2015年度感动中国人物评选出贵州一个校长，他自己救助了300多名贫困学生，但个人财力终归是有限的，后来他请求企业帮助他的学生。这个故事让我很感动。在研究修改草案的过程中，我们曾与民政部门商讨考量：他的这种行为是符合个人求助的特征，还是慈善募捐？制定慈善法，就是要把这样的问题全部搞清楚。
新京报：草案赋予了慈善组织开展慈善募捐的主体资格，那么怎样保证慈善组织不会中饱私囊、挪用浪费善款呢？
阚珂：草案对于慈善组织的规制很严格，对财产如何管理使用、信息怎样公开等都有规定，并且限定了包括慈善组织工作人员工资在内的管理成本。慈善组织工作人员的工资来自于社会公众，所以工资福利水平不能过高，具体标准应该是能够满足其基本生活需要，不能领取高工资。
新京报：有人担心，对慈善组织规制过严会影响慈善组织发展，导致需要帮助的群体求助无门。
阚珂：现在做慈善的社会氛围还不够浓厚。近年来，每年慈善组织募集来的财产总额大体在1000亿元，应该说不算多。制定慈善法的一个原则就是处理好发展慈善事业和规范慈善活动的关系，坚持在发展中规范、在规范中发展，规范的目的是为了发展，并不是限制。草案规定了新的促进措施，比如税收优惠政策。这对我国慈善事业的发展会起到积极的促进作用。
立法预期
最大变化是慈善组织登记将更简单
新京报：按照慈善法草案的设计，如果审议通过，将带来的最大变化是什么？
阚珂：最大的变化之一，是慈善组织登记变得简单了。目前对慈善组织实行的是双重管理模式，一个是业务主管机关，另外一个是登记机关。依照草案，慈善组织可以直接依法登记，这是贯彻简政放权、改革行政审批制度的要求。
新京报：那么慈善法跟普通人的日常生活有多大关联度呢？
阚珂：慈善法是社会领域的重要法律，是慈善制度建设的基础性、综合性法律，这个法很重要，跟每个人都有关系。慈善在我国改革开放之后发展很快，特别是2008年汶川地震后，大家的慈善意识增强了。有学者认为，慈善是第三次分配，可以促进社会公平。
程序揭秘
将熬通宵把审议意见加进修改稿
新京报：十二届全国人大四次会议为什么选中了审议制定慈善法？
阚珂：十八届三中、四中全会提出，要发挥代表在立法中的主体作用。所以应该有更多的机会使代表能够直接参加立法工作，广泛集中民智、凝聚共识，提高立法质量。
由全国人民代表大会审议制定慈善法，也有利于协调好法律规范之间的关系。比如跟企业所得税法之间的关系，企业所得税法是由全国人民代表大会制定的，慈善法草案中规定了慈善活动税收优惠方面的内容，由全国人民代表大会审议慈善法草案，这两个法律的相关规定就能很好地协调起来。
新京报：全国人民代表大会的会期不长，留给代表的审议时间不多，怎样才能充分吸收、采纳代表的审议意见？
阚珂：在这次大会召开前近两个月，全国人大常委会工作机构就将把草案邮寄给了代表，让他们提前了解。法律委、法工委还邀请了31个省、直辖市、自治区人大的法制委或其常委会法制工作机构的负责人以及中央军委政治工作部、台联的有关人员，到北京开会，专门向他们解读草案，请他们向本选举单位选出的全国人大代表介绍、解读法律草案。按照安排，我去了珠海，向港澳全国人大代表解读、介绍草案。
这段时间全国人大法律委、全国人大常委会法工委非常忙碌。大会期间，有一个专门的工作团队，有专门的信息传送网络，来收集、整理、传送代表的审议意见。11日代表审议草案的当晚，估计工作人员要熬个通宵，连轴转，以保证将代表们的审议意见吸收到修改稿中，按时将修改稿提交大会审议表决。
原来有个别单位搞硬性摊派，局长捐多少钱、处长捐多少钱。慈善法出台后再这么做，就不合适了。——十二届全国人大四次会议秘书处法案组副组长阚珂