30余名人大代表呼吁制定国家豁免法
全国人大代表马一德建议制定国家豁免法；采取限制豁免有利于保护我国政府及公民法人利益
全国人大代表马一德。北京市人大常委会供图
今年两会期间，全国人大代表、北京市社会科学院法学所研究员马一德提交了一份议案，呼吁加紧制定《中华人民共和国外国国家豁免法》，这份议案获得了30多名代表的联名支持。
马一德表示，由于我国国家豁免法的缺失，对中国国家利益及自然人、法人利益的保护极为不利，导致在国际交往中处于被动的地位。马一德认为，这种立法现状远远落后于我国对外交往的实际需求，随着社会各界对国家豁免立法的呼声日益高涨，制定国家豁免法的各项立法条件也已基本成熟，建议我国加紧制定国家豁免法，并采取限制豁免主义立场，以适应国际发展大环境，切实维护国家及公民法人的利益。
现状
处理国家豁免问题案件时我国法院无法可依
马一德表示，国家主权豁免原则是现代国际法上的一项重要原则，在调整国家行为和国际关系中发挥着重要作用。但随着经济的发展，国家越来越多地参与国际民商事交往，一国政府与他国法人、自然人之间的国际民商事纠纷越来越多，世界上很多国家制定了外国国家及其财产在国内起诉与被诉的专门法律——外国国家豁免法。2004年12月，联合国大会通过了《联合国国家及其财产管辖豁免公约》(以下简称“公约”)，其目的就是以国际公约的形式加强关于国家及其财产的管辖豁免法治和法律确定性，协调国家与自然人或法人的交易过程中对国家及其财产的保障。2005年9月14日，我国政府签署了该公约，表明了我国的立场。
然而，目前我国尚未制定全面系统的国家豁免法，有关豁免的规定仅散见于《民事诉讼法》《外交特权与豁免条例》以及《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》等相关法律规范中。“遗憾的是，这些规定都未涉及国家豁免本身的问题，这种立法现状远远落后于我国对外交往的实际需求。”马一德表示，我国的自然人和法人无法在国内法院对他国提起诉讼，只能到他国法院起诉，这不仅增加了诉讼成本，也使我国自然人和法人的合法权益得不到切实保障。我国法院在处理国家豁免问题的案件时更是无法可依，缺乏统一的处理机制，导致在国际交往中处于被动不利的地位。
马一德介绍，目前中国有关国家豁免的案件，大多以中国为被告在外国法院被起诉，外国法院根据本国的国家豁免法对中国进行审判，然而其对中国的审判是否正当合理，中国却没有相应的法律去核实。虽然中国可以表明“绝对豁免主义”的立场而对判决进行抗辩，但长此以往，政治手段终究不是解决国家豁免问题的良策，这不仅会使中国的外资投入下滑，中国的国民经济也会受到影响。而且我国一贯采用对外国法院的诉讼文书不予理会的态度，也会延误时机，给之后可以采取的法律救济程序造成障碍。此外，中国法院面临相关豁免案件时又该何去何从？是否受理？受理后依据何法律进行审理？这些都是我们必须面对的。“只有尽快制定中国国家豁免法，才能为这些问题提供统一的解决机制，起到真正定纷止争的作用。”马一德称。
应对
尽快制定国家豁免法保护我国市场经济环境
马一德表示，随着我国涉及国家豁免诉讼的增多，我国的国家豁免问题逐渐突出，亟须通过立法进行明确规范。特别是随着此次新冠疫情在各国的相继暴发，以美国为首的部分国家为了转嫁本国政府防疫、控疫不力的责任，公然以中国政府瞒报疫情、防控不力等为由对我国进行污名化，甚至一些国家的个人或团体依据美国《外国主权豁免法》对中国政府、相关部门乃至个人提起诉讼，这些所作所为不仅是对国家及其财产的管辖豁免这一普遍接受的习惯国际法原则的践踏，也是国际霸权与强权主义的体现。这些诉讼的出现也再次说明我国《外国国家豁免法》立法的紧迫性和现实性。
马一德称，近40年来，中国的国家豁免问题频繁出现，涉及的范围十分广泛，对国内外都产生了深度影响。“一带一路”“亚投行”“中国加入SDR”等一系列事件的发生，无一不在彰显中国经济环境发生巨变，可以预见中国在未来的发展中会遇到更多的国家豁免问题，将对国家豁免解决的策略提出更高层次的要求。如果中国政府仍拘泥于现状，不尽快制定国家豁免法，那么中国在处理国家豁免问题时所带来的不确定性和指导性的缺乏将会严重威胁本国市场经济。
马一德介绍，对于国家豁免法立法的重要性，英国大法官在审议英国国家豁免立法草案时坦率指出：“还有一个早日立法的强大压力，因为与1976年通过《外国主权豁免法》的美国相比，英国正处在一个明显不利的地位。这在金融和商品市场上尤其显而易见。政府一直被催促，那些与各国从事交易的银行家和商人要求得到任何争端都能在法院诉讼的保证。”英国制定豁免法最根本的原因就是担心失去伦敦世界金融中心的地位，受到纽约金融市场的排挤与威胁。中国作为贸易大国，需适应时代的变迁及时调整应对策略，制定适应我国国情的国家豁免法，从而巩固和提升香港、上海这两个金融市场在国际金融领域的地位。
建议
采取限制豁免立场以适应国际发展大环境
马一德认为，中国应根据时代环境的变迁，重新慎重地对国家豁免规则进行审视，“中国对于国家豁免的立场，无论是从司法实践、国际条约还是从对外交往来看，都应采取限制豁免的立场。”
马一德表示，从外国的豁免实践可以看出，我国目前的“绝对豁免主义”立场与国际法和世界经济的发展相悖。从长远来看，绝对豁免并不会使国家受益，反而会减损国家自身的利益，导致任何当事人在中国法院起诉另一国家成为不可能，即使立了案，外国国家也可以主张中国持绝对豁免而终止诉讼。这对我国公民法人合法权益的保护十分不利。
同时，他认为，中国在限制豁免主义国家被诉时，很难以绝对豁免的主张获得该国法院的支持，因为赋予外国国家豁免是由该国自身决定的。中国处于被动地位，从根本上受制于其他国家的豁免立场。因此，坚持绝对豁免主义对维护我国的利益是无济于事的。若转向限制豁免主义的立场，我国法院就可以对外国国家及其财产行使管辖权，甚至执行。釆取限制豁免是适应当今国情的变化，有利于切实保护我国政府以及公民法人的利益，使在国内法院起诉外国国家成为我国公民法人获得救济的基本途径；并且会减少国外投资者的忧虑，有利于吸引外资。
马一德建议，在当前的历史阶段，中国应当采取限制豁免的立场，以适应国际发展大环境，这不仅是大势所趋，更是维护中国及其在世界各地的财产和本国公民法人利益的有效手段。
新京报记者 李玉坤
