吴敬琏：中国改革的未来方向

　　改革尚在半途

　　根据1992年中共十四大做出的社会主义市场经济的顶层设计和1993年中共十四届三中全会做出的改革总体规划，在20世纪末把一个对世界市场开放的市场经济制度框架初步建立起来了。但这个体制与以“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”为基本特征的社会主义市场经济制度还有相当大的差距。

　　两者之间差距的主要表现是，政府继续在资源配置中居于主导地位，限制和压制了市场发挥基础性作用。

　　政府仍然支配着主要的经济资源，矿山、海洋、城市土地和大部分资本都掌握在政府手里。虽然国有经济在国民生产总值中并不占有优势，但是，它仍然控制着一切“制高点”(列宁语，中文译为“命脉”)。国有企业在一系列重要行业中的垄断地位不但没有减弱，反而有所加强；国有经济的规模仍然很大，而且相当一部分国有企业保持着政府赋予的行政垄断权力。另外，现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立，各级政府官员享有过大的自由裁量权，他们通过直接审批投资项目、对市场准入广设行政许可、对价格进行管制等手段，直接对企业和个人的微观经济活动进行频繁干预。

　　在开始研究经济改革的目标模式的20世纪80年代中期，有过不同的设想，其中最重要的是两种：一种属意于“政府主导的市场经济”(东亚模式)，另一种属意于“自由市场经济”(欧美模式)。大致说来，官员钟爱东亚模式，具有现代经济学知识的学者向往欧美模式。不过，在改革初期命令经济还占统治地位的情况下，两者之间的差异并不显得十分突出，因为即使认为改革的最终目标应是欧美模式的市场经济的人们也承认，在竞争性市场体系还没有建立起来的情况下，政府不能不承担更大的协调经济的职能。而在命令经济已被全面突破，市场的规则还有待建立的情况下，它们之间的分歧就日益突出了。

　　对于持后一种观点的人们来说，改革的目标还远未达到。他们要求坚持改革，进一步完善市场经济体制，建设符合社会上绝大多数人，而不是极少数寻租者利益的法治的市场经济。对于持前一种观点的人们来说，改革的目的已经达到。特别是对于其中一些要求维护从寻租活动获得的特殊既得利益的人们，最合意的做法更是进一步增强各级政府官员不受约束的权力，以便扩大权力寻租的可能性。

　　政府对经济和社会生活的控制和干预，较之东亚实行“政府主导的市场经济”国家要强得多。

　　所以在20世纪末建立起来的，是一种过渡性经济体制，正是针对这种市场体制很不完善、市场还不能在资源配置中起主导作用的情况，2003年的中共十六届三中全会做出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求在若干方面进一步推进市场化改革，以便充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，到2020年建成完善的社会主义市场经济体制。

　　但是回过头来看，这个中央决定执行得并不好。这种情况是由多种原因造成的。其中一个很明显的原因，是改革进入深水区，触及了政府和政府官员自身的权力和利益，因而对进一步改革产生了来自党政机关内部的阻力和障碍。另一方面，中国改革历来都是由危机促成的。可是，由于20世纪的改革十分成功，经济有了很大的发展，官员们觉得日子很好过，于是失去了推进改革的压力和动力。既存在阻力，又缺乏动力，就使得改革的步伐放慢了下来，甚至在某些部门出现了倒退的趋势。

　　所以说，中国还走在改革的半途：一方面，20世纪末期建立起市场经济的初步框架；另一方面，一些领域改革的大关还没有过。于是这种半市场经济、半统制经济的双重体制从建立之日起，就出现了“既是最好的时代，又是最坏的时代”的“两头冒尖”状况。

　　这种过渡性体制建立后，出现了两种可能的发展方向：或者是政府逐渐淡出对微观经济活动的干预，加强自己在市场失灵的领域诸如市场监管和提供公共产品和服务等方面的职能，使过渡性的体制逐渐成长为在规则基础上运转的现代市场经济，即“法治的市场经济”；或者不断强化政府对市场的控制和干预，不断扩大国有部门的垄断力量，蜕变为政府全面控制经济社会发展的国家资本主义，甚至权贵资本主义的畸形体制。

强势政府不是中国经济取得成功的原因

　　一部分人认为，中国能够创造如此优异成绩的根本原因，是中国拥有自己特有的发展模式，即所谓“中国模式”，其最大特点和优点是拥有一个强势政府，因而可以充分利用自己强大的动员资源能力，依靠强政府、大国企，用海量投资来支持高速增长，集中力量办大事。这种政府主导的发展道路，在全球金融危机发生后从西方各国政府的短期救市政策中得到鼓舞，其“优越性”似乎也得到了某些短期业绩的支持。实践中还出现了一些“样板工程”，例如被“中国模式”的支持者所盛赞的“高铁奇迹”，还有某些地方依靠政府的强力动员和大量注入资源实现的超高速发展等等。

　　我们应当明确，强势政府不是中国成功的根源。从历史来看，改革开放以前的30年，中国政府也许比现在更加强势，可是结果有目共睹。而改革开放30年高速增长的奇迹来源于新生的市场经济制度解放了人们的创业精神。现在，强政府、大国企和海量投资营造高速增长等亮丽政绩付出的高额成本和产生的消极后果正在显现。

　　各级政府日益强化的资源配置的权力和对经济活动的管制造成的最严重的后果是，强化了寻租活动的制度基础，导致腐败迅速蔓延和贫富差别日益扩大。

　　1990年初期商品价格自由化，阻断了通过商品价格双轨制寻租的“官倒”们的财路。然而，行政权力不肯退出市场，使寻租的基础在许多领域继续保持甚至扩大，使权力腐败愈演愈烈。由于体制的演进会有路径依赖，一旦进入政府主导的路径，从寻租活动中得利的特殊既得利益者，必然会力求推动“半统制、半市场”的经济体制向国家资本主义乃至权贵资本主义蜕变。如果没有步伐较大的改革阻断这一路径，使之回归市场化、法治化和民主化的正途，就会锁定在这一路径中。而一旦路径被锁定，就会像诺斯所说，除非经过大的社会震荡，就很难退出了。

　　两种可能的前途严峻地摆在前面：一条是沿着完善市场经济的改革道路前行，限制行政权力，走向法治的市场经济；另一条是沿着强化政府作用的国家资本主义的道路前行，走向权贵资本主义。这样，中国发展的过程就成为一场两种趋势谁跑得更快的竞赛。

政府自身的改革是推进政治改革的关键

　　中国整体改革能否顺利推进，关键在于政府自身。目前的问题是政府支配资源的权力太大，下一步改革必须要划清楚政府和市场的边界，必须把直接控制经济的全能型政府改造为提供公共服务的服务型政府，并将各级党政机关和官员置于民众的监督之下。

　　既然改革的焦点在于政府在市场经济中的地位和作用，无论是经济改革还是政治改革，核心的问题都是政府自身的改革。由于这一改革将会触动政府和官员的权力和利益，它就不可避免地面临很大的阻力和障碍。这样，改革要取得突破，就不但需要领导人具有远大的目光和很高的政治智慧，还需要大众的积极参与和监督。只有这样，才能打破特殊既得利益集团的阻碍和干扰，推进从所谓威权发展模式向民主发展模式的转型。

　　政府改革的目标应该是建立“有限政府”和“有效政府”。所谓有限政府，是和计划经济下的全能政府(无限政府)相反的政府形态。从经济方面看，市场经济条件下的政府职能范围是有限的，它所掌握的资源限于与公共物品的提供有关的资源，而不能任意扩张。稀缺资源的基本配置者的角色应当由市场去担当。所谓有效政府，则是政府应当在纳税人的监督之下，改善政府的管理，杜绝贪污和浪费，做到低成本、高效率地为公众提供服务。

　　一个好的政府，就是一个既能谨守自己的职责，又能为民众提供优质公共服务的政府。要达到这样的目标，显然需要经过艰苦努力。从当前看，政府改革迫切需要解决的有以下几个问题。

　　确保公民的基本权利不受侵犯。《中华人民共和国宪法》和中国政府签署的《世界人权公约》对人的基本权利有明确规定。人民群众的这些基本权利，包括言论、出版、集会、结社、游行示威、宗教信仰等自由，人身权利以及选举和被选举的权利必须得到切实的保障，不受任何侵犯。

　　公民对政府公务活动的知情权，也是一项基本的人权。因此，现代国家都有信息公开、“阳光政府”的立法。除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于众。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己当家做主的权利，政府和政府官员才能置于公众的监督之下。所以，在报纸杂志、广播电视、互联网络等大众传播媒介异常发达的现代社会中，各级政府必须支持而不是限制公民行使《宪法》赋予自己的知情权和监督权，把它作为自己的一项基本职责。

　　政府要严格遵守宪法和法律，实现依法行政。在目前的中国，各级政府在配置土地、资金等资源方面拥有过大的权力，对政府活动边界又往往不够明确，这样就使官员掌握过大的自由裁量权和寻租机会。针对这种情况，必须在削减各级政府支配经济资源权力的同时，切实保证所有政府官员在执行自己的职能时严格遵纪守法，防止他们以国家的名义侵犯公民的基本权益。在依法行政问题上，作为执政党的共产党起着重要的作用。正如《中国共产党党章》所规定的：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党员必须“模范遵守国家的法律和法规”。

　　培育公民社会，提升社会的自组织能力。现代社会利益多元，社会活动五彩缤纷，公共事务不能仅靠党政机关和行政官员来处理，还要发展民间社会，广泛实行各种社群的自治。然而，传统的“大政府、小社会”体制的一个重要特点，就是国家权力的充分扩张和民间社会活动空间的尽量压缩。这是一种缺乏生机与活力的“纤维化的硬结”，或者叫作“没有社会的国家”。如果政府领导做出决策和下达命令，这种组织体系可以运用国家的权威，动员一切能够调动的资源去实现特定的国家目标。但是，这样的体系有一个致命弱点，就是社群缺乏自组织能力，遇事只能依赖于政府官员的命令，任何非国家规定的项目或未经官员允许的活动都只能停顿下来，或者举步维艰。

　　法治是政治体制改革的突破口

　　实行法治是现代市场制度有效运转的基本前提，市场化改革对建立法治的要求十分迫切。中国市场已经从以人格化交换为主的“熟人市场”发展为以非人格化交换为主的“生人市场”，双边和多边声誉与惩罚机制难以发挥作用，需要建立一个以正式法庭为主的第三方执法体系来保证合同的实施。

　　可是，由于这一体系极不完善，“司法地方化”成为合同执行的一个严重问题。在世界银行编制的各国法治指数排名中，中国的得分一直偏低，况且还从1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在这样的环境下，企业家不能依靠正当途径保护自己的权益。他们中的一些人往往采取不正当的手段与相关政府官员相勾结，以便获取权力对自己的荫庇和自己的竞争优势。

　　法治观念是当代先进政治文化的一个重要组成部分，是现代社会核心价值的一项重要内容。它不仅与中国“君权高于一切”、“普天之下，莫非王土”一类传统的专制皇权思想相对立，也与“专政是不受任何法律约束的政权”一类自称的“革命意识形态”有根本原则的区别。它要求树立法律至高无上的地位，而一切组织和个人，包括执政党和执政党的领导成员，都必须和只能在法律规定的范围内活动，而不能凌驾于法律之上。

　　在法治的条件下，法律必须具有透明性。按照现代法治观念，不为公众所周知的法律，是不生效的法律。现在有些政府官员无视人民的知情权，把反映公共事务处理过程并与民众切身利益密切相关的法律和行政法规当作党政机关的“内部文件”，并加以“保密”，或者在公众不知情的情况下，在政府内部寻求处理的办法。在这种情况下，不法官员很容易上下其手，枉法害民。法律应当适用于全社会的一切行为主体，保持稳定和不追溯既往，这样才能使公民对自己行为的法律后果有稳定的预期，从而安心发展自己的事业。否则行为主体就无法主宰自己的命运，而只能靠找关系、送贿赂等办法央求具有很大自由裁量权的官员帮忙开特例，才能办成自己的事情。

　　法治社会，独立审判和公正执法是建立法治的一项基本要求，而司法人员的腐败和行政干预是实现这一基本要求的主要障碍。为了消除这种障碍，除了完善制度，主要要靠提高法官的素质和加强人民群众的监督。共产党作为执政党，也要通过自己的党员干部对党组织严格遵纪守法和司法工作的合宪性和合规性起监督保证作用。但是，这种监督保证作用只针对人员任命和审判程序的公正性，而不是直接任命官员、干预具体案件的审判和决定审判结果。

防止极端思潮撕裂社会

　　当前，有两种极端趋势值得特别警惕。

　　一种是扩大寻租基础的趋势。在21世纪的城市化过程中，出现了一个新的寻租空间，即各级政府垄断土地资源，用以生财。据农口专家估计，通过出售从农民征用来的土地，各级政府能够拿到的土地差价总额高达20万亿～35万亿元，这么大规模的财富被各级政府官员控制，可见寻租空间有多大。所以跟土地有关的腐败官员可以说是前仆后继。另一个是贫富差别拉大的趋势。中国目前的基尼系数，大致在0.5左右，贫富悬殊的程度已经居世界前列。

　　这两个问题愈演愈烈还不是最可怕的。如果能够认真、理性地讨论，当前中国面临的社会问题应该是能够找到适当的解决办法的，不会没有出路。

　　但现在的问题是，除了那些靠权力寻租的特殊既得利益者顽强地固守他们的阵地，甚至还要扩大他们的特权外，有些人采取另一种极端的立场，认为问题的症结并不是政府支配资源和干预微观经济权力太大，反而认为是市场放得太开，政府管得不够，还不够强大有力，因而要求用强化政府权力的办法去解决矛盾。他们极力要使人们相信，目前中国遇到的种种问题，从分配不公到看病贵、上学难，甚至国有资产流失，都是市场化改革造成的。他们给出的解决方案是：扩张政府的权力，加强行政机关对经济生活的干预，在重要的经济领域中实行“再国有化”和“再集体化”，甚至要求重举“无产阶级专政下继续革命”的旗帜，“再来一次无产阶级文化大革命”，实现“对党内外资产阶级的全面专政”。

　　其实，目前社会上存在的种种丑恶现象，从根本上说是缘于经济改革没有完全到位、政治改革严重滞后、行政权力变本加厉地压制和干预民间经济活动，造成广泛的寻租活动的结果。大众对这些丑恶现象的不满，正可以成为推动改革继续前行、填平陷阱、扫除腐败的重要动力。然而，如果听任改革开放前旧路线和旧体制的支持者利用这种情势蒙蔽和误导大众，把反对的目标从进行权力寻租的特殊既得利益者转移到市场化改革的一般受益者——企业家、专业人员等的身上，则会把大众引向歧途。

　　在这种社会矛盾凸显、不同政治诉求之间的争辩趋于激化的时刻，如何正本清源，重聚改革共识，防止各种极端思潮撕裂社会，避免“不走到绝路绝不回头”的历史陷阱，就成为关系民族命运的大问题。