李国祥：中央1号文件，改革创新驱动现代农业

李国祥 中国社会科学院农村发展研究所研究员

今年的中央1号文件主题之一仍然是加快现代农业建设。如何加快推进现代农业建设？1号文件明确提出要依靠改革创新驱动来加快现代农业建设。

经过多年不断努力，我国农业现代化水平持续提高，为保障国内农产品供给和养活中国人作出了重要贡献。但是，农业现代化仍然是我国现代化的短腿。为了进一步强化农业的基础地位，今年的中央1号文件主题之一仍然是加快现代农业建设。如何加快推进现代农业建设？1号文件明确提出要依靠改革创新驱动来加快现代农业建设。

加快构建新型农业经营体系

今年中央1号文件明确了我国要走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。长期以来，我国发展现代农业的微观主体缺乏，农业生产经营主体主要是分散的小农户，经营规模小，生产粗放，科技应用水平和管理能力低，无法面对大市场，往往只注重农产品数量的增产，滥用化肥、农药、兽药，不仅导致农产品生产成本高，而且造成农产品质量安全缺乏保障、污染严重，资源浪费。

加快现代农业发展，必须构建新型农业经营体系。改革后，我国实行农户家庭承包经营，土地等集体资源资产人均分配，在改革初期对于调动农民发展农业生产积极性发挥过重要作用，但对现代农业发展的制约作用也越来越明显，一般农户经营规模小，土地细碎化严重。特别是随着农村劳动力大规模地转移，一部分农民不再依赖土地，或者对土地的依赖程度越来越低。另一方面，我国一些农户通过土地流转，发展适度规模经营，实现了集约化和专业化生产，在市场经济中显现强大的生命力，并伴随带来了社会化服务和组织化的要求，形成了新型农业经营体系，构成我国现代农业的重要特征。

中央1号文件继续突出强调要加快构建新型农业经营体系。在坚持农民家庭经营主体地位的基础上，通过建立农村土地流转交易市场和服务体系，按照所有权、承包权和经营权分置的设计，引导土地经营权规范有序流转，特别是引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业，鼓励发展农户家庭农场，更好地发挥合作社作用，推进农业龙头企业转型升级。这样，培育出来的新型农业生产经营主体和一般农户一道，成为推进我国现代农业加快发展的重要力量。

供销社和农业垦植曾在我国农业发展中发挥过重要作用。中央1号文件部署了全面深化供销合作社综合改革，目的之一就是要把供销合作社打造成为加快现代农业建设的骨干力量。中央1号文件还首次提出了深化农场企业化、垦区集团化、股权多元化改革任务，无疑地，这将有助于把农业垦植建成现代农业的示范带动力量。

强化农业科技创新驱动

我国农业资源禀赋条件极其不利，不仅耕地和水资源相对稀缺，而且二者又极其不匹配，一些已经成为农产品主产区的地方，往往水资源严重不足，而过去水资源相对充裕的地方由于工业化和城镇化发展而成为农产品主销区。未来我国农业发展，不能再走拼资源、拼消耗的路子。中央1号文件提出了稳粮增收、提质增效、创新驱动的总要求，围绕现代农业建设，加快转变农业发展方式。完成这一使命，从根本上说，必须强化农业科技创新驱动。

农业科技进步一直在我国现代农业发展中发挥重要作用。但是，与我国加快现代农业建设要求和农民需要相比，与一些发达国家农业科技创新水平相比，我国农业科技创新仍然存在着很大差距，需要深化农业科技创新体制改革。

我国农业科技创新的突出问题是农业科技研发与农业生产经营脱离。农业科技研发资源及其活动主要集中在科研单位，研究成果有效性严重不足，现代农业发展迫切需要解决的技术难题往往无人问津。要解决这个难题，首先要解决农业科技创新人员直接面向现代农业发展而开展研究开发的积极性。中央1号文件提出要健全农业科技创新激励机制，推进科研成果使用、处置、收益管理和科技人员股权激励改革试点，激发科技人员创新创业的积极性。

针对我国种业在现代农业发展中的特殊作用，中央1号文件提出要积极推进种业科研成果权益分配改革试点。其次，要理顺农业科技创新体系关系。中央1号文件提出要加强企业开展农业科技研发的引导扶持，使企业成为技术创新主体，建立农业科技协同创新联盟。

深化农业支持保护体系改革

自2004年以来，我国逐步地建立了农业补贴、农产品托市收购等农业支持保护制度。总体上说，这些制度在调动农民发展农业生产积极性、稳定农产品市场和增加农民收入等方面发挥了重要作用。但是，随着国际国内形势的变化，我国农业补贴和农产品托市收购政策所带来的弊端也越来越明显。

过去，我国农业补贴基本上是按承包地或者农业税时代计税面积平均发放的。虽然看上去这十分公平，但与农业生产者的实际贡献关联性很小。特别是，随着我国农村土地流转增多，新型农业经营主体的涌现，得到农业补贴的农民与实际经营农业的新型主体往往不一致，中央一直倡导的农业补贴应由实际生产者获得的原则很难落实，这也产生了新的实质不公平。

新型农业经营主体是我国现代农业发展的新生力量。如果新型农业经营主体无法获得农业补贴，那么农业补贴政策对现代农业发展的引导和激励效应就难以发挥。中央1号文件明确提出要提高农业补贴效能，新增的农业补贴要向专业大户、家庭农场和合作社等新型主体倾斜。值得关注的是，1号文件还提出了选择部分地方开展农业补贴改革试点，提高补贴的导向性和效能。

农产品价格对现代农业发展具有决定性影响，直接关系到农业资源优化配置水平和农业国际竞争力。中央1号文件明确提出要完善农产品价格形成机制。我国建立的最低收购价和临时收储等托市收购政策，具有一定的成效。但是，托市收购政策却带来了大宗农产品价格普遍地高于国际市场，农产品加工经营企业放弃使用国内农产品原料转而到国际市场采购，甚至出现比较严重的农产品走私问题，出现国内一些大宗农产品出库困难，库存居高不下，导致财政负担加重和国内收储仓容不足等难题。如果不解决国内国际农产品价格差扩大等一系列难题，别说加快推进我国现代农业发展，甚至会出现我国现代农业发展倒退的风险。

为了避免托市收购扭曲国内农产品市场，2014年我国启动了新疆棉花、东北三省和内蒙古大豆目标价格改革试点。从试点情况来看，现实比改革试点设计要复杂得多，特别是目标价格制度中的操作成本过大。1号文件提出要对棉花和大豆目标价格改革试点进行总结，探索降低操作成本和让实际生产棉花和大豆的农民成为最终收益者的可行办法。借鉴国外的做法，中央1号文件还提出了积极开展农产品价格保险试点。

必须清醒认识到建立有效的农产品价格形成机制是一个漫长的过程，不可能一蹴而就。为了保持农产品价格合理水平，中央1号文件要求继续执行稻谷和小麦的最低收购价政策，完善重要农产品临时收储政策。

从长远来看，我国现代农业发展离不开国家对农业的支持和保护，但绝不能让农业靠财政补贴和政府收储过日子，必须提高农业效率和农业国际竞争力。这就要求对我国农业支持保护体系进行改革。中央1号文件明确提出要逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，调整改进“黄箱”支持政策。这样，我国现代农业发展才能更好地应对各种挑战，更具有可持续的动力。

在我国农业支持保护体系改革中，不仅过去的一些具有扭曲市场的手段需要调整和弱化，而且需要探索一些更加有效的手段和措施。其中，发挥金融支农作用是深化改革的重要方向之一。今年的中央1号文件继续强调了要推进农村金融体制改革，通过政策措施推动金融资源继续流向现代农业建设中，与探索农民财产权益抵押担保方式，发展合作金融和普惠金融，缓解现代农业发展的融资制约。