现代社会是多元的社会，普通公民、组织之间会产生纠纷和争议，即民事纠纷；政府或者行政机关与公民、组织之间也会发生纠纷和争议，即行政争议。纠纷和争议是不可避免的，重要的是要有公正而有效的解决争议的渠道和方式，使社会和谐稳定。对于民事纠纷，已存在多元的解决渠道；对于行政争议，由于争议者一方是掌握行政权力的行政机关，就多了作为行政争议一方的行政机关依法设置解决争议的组织和途径，直接解决行政争议。这是世界各国都有的制度，在我国称为行政复议。
行政诉讼与行政复议是我国两种正式解决行政争议的途径。行政诉讼由法院解决，适用司法程序；行政复议通常由上一级行政机关解决，适用相对简单程序。两种途径各有自己的优势，两种途径并存，既在于更快更好地解决现代社会中日益增多的行政争议，并为争议的当事人，特别是普通公民、组织提供可资选择的渠道，也在于通过双管齐下发挥各自解决纠纷的优势。
行政诉讼由行政机关之外的第三方解决，较为中立客观，司法程序以公正为导向，较为严格。同时，司法被公认为公正的代表，因而各国都赋予司法以最终裁决行政争议的功能。这样，行政复议与行政诉讼就成为解决行政争议的两个阶段。
但行政复议具有自身的优势：一是专业性。行政复议机关仍是行政机关，本身拥有各行各业的专家，具有解决相关行政争议的专业性和技术性的经验和条件；二是便捷性。程序相对简便快速；三是低廉性。行政复议不收费；四是范围较宽。行政诉讼的司法审查以合法性审查为限。行政复议的审查既可以审查合法性，也可以审查合理性，对当事人保护的范围更宽。
因此，把行政复议放在行政争议解决的大语境，特别是与行政诉讼相比较中进行分析，行政复议应当成为普通公民、组织遇有对行政机关的决定不满产生争议时的优先选择的解决渠道。大量的行政争议可以通过行政复议加以解决，为行政诉讼起到过滤器、替代者的作用，让司法能专注于复杂、疑难、争议大等重大行政争议案件，实现行政复议与行政诉讼功能的合理配置。
正是基于上述考虑，改革开放后行政诉讼与行政复议在我国几乎同步发展，在行政诉讼法于1990年实施后不久即颁布行政复议条例，1999年上升为现行的行政复议法。此后，国务院又制定了行政复议法实施条例。在20多年的改革发展过程中，行政复议范围有所扩大，行政复议组织和行政复议程序有所变化，具体制度有所创新，经过调整、完善的行政复议制度解决了大量行政争议，在监督政府行政、保障公民权益和解决行政纠纷方面发挥了重要作用。
不过，伴随着我国经济转轨和社会转型，近十年来包括行政争议在内的社会矛盾纠纷增多，人民群众对公正要求提高，行政诉讼和行政复议均面临着挑战。面对此种局面，行政诉讼率先求变，2014年底，行政诉讼法迎来第一次修订，致力于解决“立案难、审理难和执行难”。在司法体制改革的大势下，行政诉讼制度改革带来了许多积极变化，行政诉讼案件数量上升，已领先于行政复议案件数量。相反，行政复议委员会试点和行政复议权相对集中改革，在实践中虽有进展，但未实现实质性突破，行政复议法修改迟迟不能进入修订议程。行政复议制度改革迫在眉睫，必须采取切实举措，才能把行政复议建设成解决行政争议的主渠道。
第一，着力于解决行政复议的公正问题。公正是争议解决的灵魂和生命线，但却是行政复议存在的先天性问题。行政复议机关虽原则上是争议一方的行政机关的上级机关，但毕竟仍属行政系统，必然带有“官官相护”或各种干预过多之嫌，至少普通公民、组织会有这样的疑虑和担心。不消除这样的疑虑和担心，行政复议就不能充分发挥作用，就无法成为解决行政争议的主渠道。如何解决行政复议的公正性问题，是世界各地都力争解决的问题。近年来，我国一些地方推行的行政复议委员会试点和行政复议机构相对集中、独立的改革，就是为了解决这一问题，也取得了一定成效，应当在评估完善后加以推行。
第二，明确行政复议的目标和功能。行政复议首先是为了解决行政争议，促进社会和谐，在此基础上，保护公民权益，监督行政机关依法行政。对目标和功能的明确，将直接影响具体制度的设计。
第三，完善行政复议程序。应当设置多元的行政复议程序以满足不同的需求，充分发挥行政复议的特点和优势。总体而言，行政复议程序应当亲民、便民和利民，在此基础上对占多数的行政复议案件采取更灵活、简捷的程序加以解决。但是，对复杂的行政复议案件应设置更严格、更公开的程序，以保证其公正性。
第四，加快行政复议法修订。修订行政复议法，既是完善行政复议制度的过程，也是不同意见纷呈并达成共识的过程。行政复议法修订不能进入议事日程，导致问题探讨不能聚焦、试点不能深入和公众预期不能实现等，急需改变。应当通过行政复议法的修订，带动相关问题的探讨，推进相关问题的解决。
（应松年 系中国政法大学终身教授）