随着城镇化发展和人口向城市迁移,很多城市都在原有城区范围之外,规划建设了大量新城新区。这些新城新区,有的发展比较好,有的则产生种种问题,甚至沦为“鬼城”。新城新区如何做好规划和合理功能定位?这是亟待我们解决的重要课题。
我国大规模的新城新区规划建设,实际上在2011年前后就已经过去。我们今天谈新城新区的规划和功能定位,主要是要落实国家“十二五”规划提出的“规范新城新区建设”,也可以说是一个规划治理和城市治理的问题。
不少新城新区,尽管打着新城新区的招牌,但实际上都在做工业园区和房地产,它们使城市生态环境不断恶化,助推了城市经济的畸形发展,最终损害了城市的宜居性
实际上,我国新城新区的规划和功能定位一直处在比较频繁的变化和调整中。客观看来,这有两方面的原因。
首先,这和过去的规划本身比较粗放有直接的关系。由于这个原因,我国新城新区的规划修编和调整异常频繁。有的是规划面积扩大,如上海松江新城由规划面积的60平方公里调整到160平方公里；有的是面积缩小,如上海金山新城规划经过第三轮修编后规划面积由原来80平方公里缩减为41平方公里；有的是土地利用性质发生变化,如广州白云新城规划在2014年修改后,住宅用地减少了23.6万平方米,商业用地增加了127.4万平方米,规划人口也相应减少了4.7万。
其次,这和五大发展理念和国家新型城镇化规划有关。不少新城新区,尽管打着新城新区的招牌,但实际上都在做工业园区和房地产,它们使城市生态环境不断恶化,助推了城市经济的畸形发展,最终损害了城市的宜居性,否定了人们在城市中过美好生活的梦想,一言以蔽之,由于不符合五大发展理念和以人为本的新型城镇化要求,所以也成为城市治理和规范的对象。
在新一轮的城市建设中,如何重构新城新区的功能定位,我想最重要的是深刻领会中央城市工作会议的精神和要求,认识、尊重、顺应城市发展规律,端正城市发展指导思想,并特别从“集约发展,框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”出发,在统筹上下功夫,目标是提高城市发展持续性、宜居性。就此而言,就不能“头痛医头脚痛医脚”,交通拥堵了就去调整交通规划,雾霾来了就去补环保规划,而是要从城市发展的普遍规律和需要出发,科学预测一下某个时期内城市的人口、环境、经济、公共服务、文化消费之间的合理关系,同时根据国家相关战略、区域发展规划对某个城市的定位和要求,做一个系统性的梳理和研究,然后再做出哪方面增加哪方面减少、增加或减少到什么程度的调整,使一定时期内我们计划安排和投入的资源,能够较好地满足城市生态、生产和生活的平衡,促进城市的健康和可持续发展。
新城新区在规划建设时,要尽可能有比较周全和比较长远的规划理念,使城市的基础设施和公共空间不至于“还没有建成就已不堪重负”或者是“建成以后大量地闲置”
坦率而言,在城市发展需要和市民需求满足之间,不存在一个一成不变的静态平衡关系。客观地看,无论是城市发展还是市民需求都是变动不居的,而且两者经常是以矛盾的形式表现出来,比如人多了就交通拥堵,人少了就人气不足,但同时也要正确地看到,这种不平衡和矛盾本身就是刺激和推动城市发展的主要动力。对于新城新区而言,在初建时,一般都存在着城市基本服务的不足,给市民的衣食住行教育医疗等造成很多不便,很多需求没有办法满足,但也正是因为有了这些“需要无法满足”的痛苦和焦虑,才促使人们通过各种渠道和方式提出改变现实的要求并行动起来,结果就是各种城市配套和服务机构不断增加,并最终使新城新区越来越具有了完整的城市功能,甚至在很多方面都优于老城区。因此,那种对新城新区急于全盘否定的言论是比较短视和经不起历史推敲的。
但从政府配置资源和城市规划设计的角度看,也要尽可能地降低城市发展需要和市民需求满足的冲突和矛盾,而不是到了两者激烈冲突到白刃化的时候才被动地出来协调和管控。这就需要从动态平衡的角度来设计城市管理的政策和机制:一方面,在新城新区规划建设时,要尽可能有比较周全和比较长远的规划理念,使城市的基础设施和公共空间不至于“还没有建成就已不堪重负”或者是“建成以后大量地闲置”；另一方面,也要通过对城市资源的合理配置和运用制定政策的权力,实现对城镇化率增长和市民需求满足的宏观把握和协调,使城市人口增加与城市建设规模、人们对城市生活水平的预期和城市经济社会发展速度,处在一个合理的区间内,避免两者出现较大反差,导致矛盾激化。
中国有句老话,叫“勿以善小而不为,勿以恶小而为之”。这是因为,大问题、大矛盾与大冲突,都有一个从量的积累到质变的过程。城市管理之所以被理解为、实际上也经常是维护公共安全秩序,是因为我们的城市管理比较粗放,很少关注“小善”和“小恶”,一旦它们积累到一定规模乃至于出现质变,才忙着去做“救火队员”。这是我们的城市管理成本很高但效果不佳的主要原因。
城市越大人越多,越需要“工匠精神”和“绣花功夫”。一方面要解决好职能交叉、条块分割、权责不清等老问题,另一方面要做好城市精细化管理,真正落实“以人为本”
城市管理如何从管理向服务转变?我想主要有两个方面,一是树立“服务是细化的管理”的新理念。今年两会期间,习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时,把城市精细化管理比作“绣花”,希望上海在推进社会治理创新上有新作为。绣花是一种细功夫,是从一针一线的琐碎处入手,最后才能完成一幅美丽图画。城市越大人越多,实际上越需要这样的工匠精神。因为只有这种“绣花一样的管理”,才能照顾到每一个人、每一件事和每一个矛盾的“弱小”阶段,满足个人的具体的、个别的、偶然性的感性需要,解决传统理论和制度机制预料不到的新矛盾和新挑战,这样的管理就是服务,也是管理的最高境界,把“以人为本”落实到每一个活生生的个体上。二是在技术上,要把城市管理的指标做到更加细微之处,要使城市中每一个可能出现的矛盾都有法可依、有据可查。我们现在的很多城市治理指标框架,一般只有三四十个指标,不可能触及到城市的“小善”和“小恶”,因此在面对具体问题时,基本上没法用。
职能交叉、条块分割、权责不清等是一个自古以来的老问题,不是一下子可以解决的。这一方面与行政构架的设计有关,在顶层设计上没有把不同部门的职能划分清楚；但另一方面也是因为,现实世界中的很多事物都是相互关联的,不可能像逻辑学那样分得清清楚楚。
这个问题在我国新城新区建设中也比较突出,需要我们采取综合措施加以解决。
首先,管理体制。目前,我国新城新区的管理体制主要分为两种:一是建立“管委会”。建立管委会的初衷是想摆脱原来行政效率较低的政府管理体制,但在很多地方,管委会与原来的政府架构基本一致,只是名称不同,在组织、构架上并无突破,没有真正引入和建立符合新城新区性质和需要的行政体制机制；二是一些新城新区仍沿用原有的政府管理部门,只不过是再多盖点楼,多修些路,安置更多需要工作的人员,是已有行政部门的兼并、升级与重组,缺乏新城新区体制机制应有的活力和创新力。
其次,要充分考虑城市管理的复杂性。比如一些新城新区开始设置管委会,把新区的居民管理和社会服务等仍交给当地政府,这样做的初衷是为了提高效率、减少负担、快速发展。但实际上事与愿违,因为新城新区的主体是人,区域内的居民和员工也都需要公共服务和生活服务,于是又开始考虑管委会和政府结合起来。就此而言,如何理顺管理机制,是未来新城新区行政体制改革的重要方面。目前的情况是,国家的大政方针已经明确,如简政放权、放管服结合、“坚持社会主义市场经济改革方向,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,但具体怎么落实,出经验、出模式,还是一个需要持续探索的过程。
最后,公众如何参与城市规划和决策。这个问题也讨论多年了,但大都比较笼统。要把这个问题的讨论引向深入和具体,有几个问题需要认真思考。
一是要结合不同城市的特点,研究公众参与在城市规划中到底可以发挥什么作用,而不是泛泛地谈要不要参与,同时要重点探讨如何把公众参与转化为城市规划,不是在听证会上发发言就算参与了。二是要结合国情,不要搞得太理想,特别是不要提那种根本无法落地的建议,万一被采纳,在实际中又无法执行,反而影响政府的公信力。三是要给公众参与一个定位,不要什么都参与,也不是所有的公民都要参与,像什么“全过程、全社会参与”的说法要慎提,与其夸夸其谈,不如重点研究一下哪些可以参与,可以参与到什么程度,哪些目前还不适合参与,需要分类推进和循序渐进等“细节”。我个人觉得,市民应参与的主要是细节,而不是顶层,因为他们比较了解局部也更关心局部。四是城市规划涉及不同的利益主体的博弈,所以要重点研究在有歧义、矛盾冲突时,用什么方式、手段和程序来解决,其中重点是解决目前比较突出的“形式主义”问题,意见也提了,听证会也开了,最后公众的意见都没有写进去,这也是不行的。