习近平总书记指出:“党的十八大以来,政法战线坚持正确改革方向,敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关,做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革,司法公信力不断提升,对维护社会公平正义发挥了重要作用。”
司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位,对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。十八大以来的司法体制改革呈现出层次高、范围广、程度深的特点,在矫治司法权力运行不畅、司法资源配置不当等司法顽疾上取得了重要成果。
司法体制改革取得丰硕成果,基本达到预期目标
十八大以来,中央整体统筹,分步骤部署了129项司法体制改革措施,内容涉及确保司法机关依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度三大方面。截至2017年7月,129项措施中的118项已经出台改革意见,11项正在深入研究制定改革方案,各项工作平稳有序进行。短短5年时间里,司法体制改革的方向和路径已经明确,主体框架已经确立,主要措施基本落地。
部分重大改革措施先行试点,成效逐渐显现。例如员额制改革将专业技术过硬的司法人员充实到一线,保证了办案效果。目前,全国有近20万名专业素质较强的法官、检察官进入员额,人均结案量较改革前大幅上升,案件办理时间大幅缩短。作为改革“牛鼻子”的司法责任制改革扭转了以往案件需层层审批的情况,由独任法官、合议庭签发裁判文书的案件达到9成以上。
本次司法体制改革秉持司法为民的基本立场,大刀阔斧地解决了诸多影响司法公正性、权威性的顽疾,有效提升了司法公信力。立案登记制实施两年以来,全国法院登记立案数量同比上升33.92%,国家赔偿案件同比上升102.07%,司法可及性得到有效保障；2013年以来,全国共纠正重大刑事冤错案件30余件60余人,尤其是对呼格吉勒图案、聂树斌案等一批冤错案的纠正,极大地展现了司法机关维护社会公平正义的决心。2017年全国两会上,最高人民法院和最高人民检察院的工作报告同时获得91.83%的赞成率,反映了民众对于司法体制改革的获得感逐渐增强。
在现有基础上推进改革向纵深发展,加快建立公正高效权威的社会主义司法制度
(一)着力确保司法机关依法独立公正行使职权
确保司法机关依法独立公正行使职权,需要继续推进司法权的去地方化、去行政化,排除各种可能造成干扰的因素。继续通过设立跨行政区划法院和巡回法庭的形式,推进司法管辖权和行政管辖权的适度分离；加快推进省以下司法机关人财物统管的改革,明确省一级统管事务的范围,处理好省级统管与地方之间的关系,注意防止以省一级机关为中心的新地方化问题出现。
确保司法机关依法独立公正行使职权,需要进一步完善司法工作人员分类管理机制。根据不同工作的需要和不同岗位的特点,进一步明确司法人员的类别、职权,坚持“以案定额”和“以岗定额”的结合,科学设定员额标准；健全员额制法官、检察官的退出、递补机制,保障员额制的动态运行；落实与单独职务序列相配套的薪酬和职业待遇,逐步完善司法人员职级晋升制度,给予司法人员足够的职业尊荣和职业保障。
确保司法机关依法独立公正行使职权,需要继续推进管理权和裁判权的适当分离。检察机关和人民法院系统内部应当逐步推进办案组织团队化管理,办案团队扁平化管理；探索司法行政事务的集中管理模式,建立司法政务办公室、司法装备办公室等专门的保障性机构；充分发挥现代科技的作用,重视大数据、人工智能等在内控、辅助等环节所能够发挥的作用,提高司法效率。
确保司法机关依法独立公正行使职权,需要建立和完善确保法律适用统一的机制。本次改革通过设立巡回法庭、改革审委会制度等措施,在一定程度上下放了审判权,使得一线办案法官对案件真正享有了决定权,但同案不同判的风险也随之升高。应当注重维护裁判基准的统一性,避免在同类案件中出现法律适用分歧。巡回法庭应当发挥统一其司法管辖区内法律适用的作用,最高人民法院应当发挥统一全国司法裁判标准的作用。
(二)进一步优化司法权力运行机制
优化司法权力运行机制,关键在于推进以审判为中心的诉讼制度改革。推进以审判为中心的诉讼制度改革不仅涉及审判流程再造,还关乎司法权力配置。以往司法实践中,侦查机关的侦查导向对公诉及审判机关产生反向约束,形成事实上的“以侦查为中心”。因此,推进以审判为中心的诉讼制度改革,不仅应当推进庭审的实质化,还应当在坚持“分工负责、相互配合、相互制约”原则的前提下,强化公诉机关对侦查机关的规范和指引,强化审判机关在诉讼活动中的中心地位,通过统一证据标准等形式,推进审判阶段对其他阶段的制约。
推进以审判为中心的诉讼制度改革,必然会增加单一案件的司法资源消耗,升高司法成本,这就要求对案件实行简繁分流,推进认罪认罚从宽处罚程序的应用。在被告人认罪的案件中,可以适用简易程序办理案件；在被告人不认罪的案件中,适用一般程序进行审理,并推进庭审的实质化。
优化司法权力运行机制,还需要进一步推进司法行政体制改革。司法行政职能的虚化和弱化是我国司法职权配置中长期存在的一个重大问题。从现阶段的改革情况来看,司法行政体制改革的进度落后于司法体制改革的整体进度,理应加快节奏。下一步应当理顺和统合法律援助、律师、公证、人民调解、司法鉴定、司法考试、司法协助、普法宣传与教育等司法行政职能,解决公证等行业长期存在的体制不顺的问题；应当加快刑罚执行制度改革,将刑罚执行职能统合到司法行政机关,完善刑罚执行制度；应当考虑修订看守所法,将看守所划归司法行政系统统一管理。
优化司法权力运行机制,需要加速推进审执分离相关改革。推进审执分离改革,有两种方案可供选择,其一是设立独立于行使审判权的法院系统之外的、统一行使执行裁判权能和执行实施权能的执行法院系统；其二是在一级司法行政机关下设立相对独立的执行机构,行使执行实施权能,法院内部建立与之对应的执行裁判庭,负责裁判执行过程中所涉及的实质性纠纷。可在对比和总结试点经验的基础上,统筹谋划,审慎确定改革方案。
(三)进一步提升人权司法保障水平
提升人权司法保障的水平,需要加强对刑事强制措施和强制侦查手段的司法监督。应当对拘留、监视居住等可能影响人身自由的强制措施分强度设立司法监督制度,如规定凡采取在当事人住所监视居住的,公安机关可以自行决定,凡采取指定居所监视居住的,应当经检察机关批准。建立强制措施备案审查机制,规定公安机关应当将拘留、监视居住等可能影响人身自由的强制措施适用情况报送同级检察机关。赋予当事人有效的司法救济途径,检察机关和法院对当事人提出变更或解除强制措施的申请应及时处理。
提升人权司法保障的水平,需要完善辩护制度,落实有效辩护。及时修订法律援助条例,扩大法律援助的适用案件范围,进一步降低经济困难、罪责条件等门槛和条件限制,提高刑事案件辩护率。尤其是在犯罪嫌疑人、被告人不认罪的案件中,要充分保障被追诉人的辩护权,为无力聘请律师的被追诉人指定辩护人。深化值班律师制度试点改革,推进值班律师制度实质化运作,为值班律师有效履职提供规范依据和程序空间。
提升人权司法保障的水平,还需引入现代刑事再审原则,重塑刑事再审程序机制。当前,刑事审判监督程序的“滥”和“软”并存,虚化了其实质作用。需推进再审程序的诉讼化改造,进一步细化和明确再审事由。在监督机制上,应当实行内部监督和外部监督相结合的路径,明确划分检察机关和终审法院上级法院的职能分工,避免再审案件审查的地方化倾向。修改刑事诉讼法及相关司法解释,规定当事人可不经过终审法院,直接向终审案件的上级法院申请再审,上级法院可自行受理,也可指定原终审法院以外的其他法院受理申诉；若不服申诉复查结果,可向该法院的同级人民检察院寻求启动再审抗诉救济。
处理好改革与法治的关系,保障改革在法治轨道上推进
对于十八大以来司法体制改革取得的成果,应当根据十八届四中全会关于改革措施“实践证明行之有效的,要及时上升为法律”的要求,使之法制化。下一步应当考虑及时修改人民法院组织法、人民检察院组织法、刑事诉讼法、法律援助条例等法律法规,制定强制执行法、看守所法等一批法律,以立法的形式将改革成果固定下来。
司法体制改革还应当根据十八届四中全会明确提出的“重大改革于法有据”的要求,处理好改革与法治的关系,在宪法和法律框架内推动改革进行。