习近平总书记在党的十九大报告中指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，反映了我国社会发展的客观实际，就基础教育而言，当前我国社会的主要矛盾的变化，既具体表现在基础教育的现实状况中，又为我国基础教育的未来发展提出了明确的要求。
“不平衡不充分”在基础教育领域的表现
“不平衡”与“不充分”是紧密相连的两个概念。一旦不同事物或要素的发展处于不平衡的状态，就必然存在某一事物或要素的不充分发展；反之，若某一事物或要素没有实现充分发展，与其他获得充分发展的事物或要素在一起，就呈现出不平衡的发展状态。
古语有云：“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。”随着经济与社会的进步，人民群众必然会更加关注与自身发展密切相关的教育事业。我国的基础教育虽然获得了很大发展，尤其是中西部和农村教育明显加强。但是，作为世界上体量最庞大的教育体系，我国基础教育的发展水平还处于相对不充分的状态，与经济和社会的快速发展不相平衡和匹配。基础教育领域内存在的不平衡与不充分发展问题，突出地表现在宏观和微观两个层面。
宏观上，基础教育的整体发展存在着明显的不平衡与不充分。从资源配置上看，有限的教育资源，尤其是优质教育资源，往往集中在经济发展水平较高的区域、城市、优质学校，造成区域间、城乡间、校际间教育质量和资源配置存在着不平衡，欠发达区域、农村地区、薄弱学校的发展和资源相对不充分。从资源建设上看，硬件建设与软件建设之间存在着不平衡与不充分发展的问题。随着经济的发展和义务教育均衡发展工作的推进，我国在教育硬件建设上取得了有目共睹的成绩。相比之下，对师资、课程等软件方面的投入和效果却不尽如人意。尤其是在教师队伍建设上，虽然各级政府都强调其重要性，但一些地方在落实过程中上却将之排在硬件建设之后，在具体做法上也常常墨守成规，缺乏与教育改革相配套的制度和措施，没有真正起到促进作用。
微观上，学生的发展也存在着显著的不平衡与不充分。就学生整体的发展而言，我国的基础教育领域长期存在着应试性的知识学习与全人性的素质教育两种取向。经过持续的教育改革和社会的发展，后者的重要性已经获得了普遍的认可。然而，由于传统教育模式的影响和教育改革的不系统，我们依然能够看到大量应试教育的影子。这种不平衡的教育很可能直接导致学生的不平衡和不充分的发展。就学生个体的发展而言，不同学生之间的发展也存在着不平衡与不充分的现象。每一个学生都是独特的个体，存在着天赋、能力、个性等方面的差异。但是，从当前基础教育的现实来看，无论是学校的课程设置，还是对学生的评价，都没有对学生的个体差异给予充分的尊重，整体上还是用同样的内容、同一把尺子来面对所有的学生，这就必然造成一部分学生得不到充分发展，形成学生间发展水平的不平衡。
基础教育“不平衡不充分”发展的原因
首先源于当前我国经济与社会发展的不平衡与不充分。经济基础决定上层建筑。从根本上讲，教育领域的不平衡与不充分发展是经济与社会的不平衡与不充分发展的一种折射。如，教育资源配置与建设的问题。我国基础教育的支出主要由地方政府来负担。由于改革开放政策的循序渐进，一部分人、一部分地区先富起来，加上教育基础与传统等因素，不同地方的政府在追求经济发展的目标以及财政收入的约束下，对基础教育的实际重视与投入程度必然有所不同，对硬件建设和软件建设的落实程度也大为不同，进而形成了基础教育领域资源配置与建设上的不平衡。这是我国现阶段的基本现实，是制约着我国基础教育发展的根本性因素。
其次源于基础教育领域的改革缺乏系统思维和整体设计。多年来，政府推动了一系列基础教育改革，从学校课程到教育资源配置，从教育管理模式到招生考试制度，努力实现让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。现行的改革确实取得了很多可喜的成果，但也暴露出很多的问题。就各级教育部的而言最突出的就是缺乏系统思维和整体设计，缺乏全盘考虑教育改革的内外相关要素，配套政策与制度相对缺失或滞后，改革的理念无法真正落实。例如，一些省份的城镇化发展，导致乡镇学校教师人员富余，城市学校师资不足，而省一级政府的编办、教育、财政等部门，还按照固有的的“静态编制”办法，无法满足现实中的师资需要，造成了城乡教师结构性失衡。再比如，基础教育改革要求实施素质教育，而很多地方教育管理部门对学校的考评，仍是简单地与考试成绩挂钩，综合素质评价形同虚设，完全背离改革的初衷。
最后源于教育工作者育人理念与实践的滞后。一线教育工作者在培养学生的最前沿，各种改革的理念如果得不到他们的认同和落实，就只是空中楼阁。比如，初中往往重视所谓的“中考科目”，轻视“非中考科目”，而在推行新中考的改革后，很多初中面临的第一个问题是那些原本非中考科目的老师都不会上课了。再比如，在基础教育改革如火如荼的同时，仍然有不少“高考加工厂”式的学校受到大力追捧。可见，基础教育发展中的不平衡与不充分，固然受到宏观经济与社会发展的影响，与改革的配套措施不力有关，也涉及每一位教育工作者的具体实践。尤其是学生发展的不平衡与不充分，直接受制于一线教育工作者的理念认识和实践做法。
基础教育如何实现平衡与充分发展
基于以上分析，基础教育要实现平衡与充分发展，就应在宏观和微观两个层面着力。宏观层面，要促进基础教育整体的平衡与充分发展。一方面是建立与经济、社会发展相适应的基础教育体系，另一方面是基础教育体系内部实现各个方面、各项要素的平衡与充分发展。微观层面，要促进每一个学生的平衡与充分发展。一方面是学生在健康成长的各个方面的平衡与充分发展，另一方面是每一个学生作为独特的个体都能获得平衡与充分的发展。这要求政府和一线教育工作者在各自的工作领域发挥作用，共同促进基础教育的平衡与充分发展。
一是政府要加强对基础教育改革的系统设计与制度配套。
基础教育要实现平衡与充分发展，从根本上讲要先实现经济与社会的平衡与充分发展。这也是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的根本性发展任务。党的十九大报告对此有充分的阐释和明确的部署。因此，这里对政府层面的建议，主要围绕基础教育本身的发展而言。
首先，政府要依据教育治理的原则，加强基础教育改革与发展的顶层设计和系统落实。在决策时，要充分考虑影响教育发展的内外因素，在尊重教育规律的基础上，通过多元主体的民主参与，使不同的教育利益诉求能得到充分表达，使各项决策得到充分的讨论与论证。在落实政策时，要强化整体观念与协同意识，加强各个部门之间的关系协调、信息沟通和联合工作，使部门的局部和眼前利益服从于教育的长远和根本目标，冲破原有制度的制约和束缚，创造性地工作以落实改革的理念和目标。
其次，在改革推进过程中，政府要加大对“人”的关注。在基础教育的软件建设中，最为重要且宝贵的就是从事教育的人，就是广大的教师。因此，政府要充分尊重和确保教师作为专业人的身份和地位。一方面，要确保并加大对师资建设的投入，切实提高教师的待遇，加大培养投入和奖励力度等，确保和强化教师的社会地位。另一方面，要更加尊重教师作为专业教育工作者的发展权和自主权，建立多样化、可选择的专业发展机制，少些标准化的评比和强制性学习，让教师真正能够实现专业自主，享受自我实现的人生体验。
二是教育工作者要充分理解和落实学生的平衡与充分发展。
就教育工作者而言，要从理念和实践两个方面努力，促进学生的平衡与充分发展。在理念上，每一位基础教育的一线工作者都要认识到，基础教育是要为每一个学生的终身发展奠定基础。一方面，要培养学生具有作为人的必备素养，即人发展所需各方面的平衡与充分发展。这是学生发展的共性要求，既符合学生发展的整体规律，又是基础教育承担的育人使命。另一方面，要促进每一个学生的个性与特长发展，成为最好的自己，即作为独特个体的平衡与充分发展。这是学生发展的个性要求，不仅源于学生先天的差异性，更是新时代教育尊重人性的集中体现。可以说，真正的尊重教育、尊重人性，不是给予所有学生同样的教育，而是给予每一个学生最适合的教育。
基于以上理念，在实践中就要求教育工作者在共性发展的基础上促进学生的个性化成长，为学生的全面发展提供更丰富的内容，给予学生更多自主选择的空间。具体可以在以下四个方面努力：
第一，在培养目标上兼顾学生的全面发展和个性成长，既要明确全人发展的各个方面，又对每一个学生的发展路径和发展水平给予充分尊重；
第二，在课程设置上要兼顾内容的丰富性和自主的选择性。丰富性是指课程的种类、内容的多样，这是学生全面发展的客观要求，是选择性的基础；选择性是指为学生提供可自主选择的课程和内容，给学生自主发展的空间，这是促进学生个性成长的必然要求；
第三，在教学组织上，根据实际需要综合运用多种教学组织形式，充分发挥班级教学优势的同时，借助分层教学、小组学习、个别辅导等多种个性化学习方式，保证每一个学生的真实获得；
第四，在学习评价上，要突破单一侧重知识性的标准化评价方式，更多地采用发展性、过程性、表现性的评价方式，既保证学生发展的基线标准，又给学生的个性发展留出充足的空间，真正关注每一个学生的实际状态，激励每一个学生个性化成长。
总之，中国特色社会主义新时代的到来和社会主要矛盾的变化，为基础教育的发展提出了新的挑战和要求。党的十九大报告强调指出，“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”促进基础教育的平衡与充分发展，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，既是新时代赋予党和国家的历史任务，也是每一个教育工作者的光荣使命，需要我们每一个人为之努力奋斗。
（作者：李烈，系国家督学、中国教育学会学术委员会常务副主任）