文|李智 中国网记者
近日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》。会议提出，推进农村集体经营性建设用地入市改革，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，在城乡统一的建设用地市场中交易，适用相同规则，接受市场监管。围绕这一政策的解读，中国网《见智》栏目记者采访了浙江大学公共管理学院副院长、浙江大学中国新型城镇化研究院执行副院长张蔚文和易居研究院智库中心研究总监严跃进。
农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地。根据公开资料，农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地，例如乡镇企业等。
张蔚文告诉记者，推进农村集体经营性建设用地入市改革，有利于打破建设用地征地供给模式，让农村和农民也能分享发展过程中的土地增值收益，对于破除城乡融合发展体制机制障碍具有重大意义。
分析此次政策改革，《指导意见》里出现了很多新的表述和要点。该政策明确，推进农村集体经营性建设用地入市改革，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，必须审慎稳妥推进。严跃进认为，相比今年中央一号文件“稳妥有序”的表述，此次改为“审慎稳妥”，说明集体经营性建设用地入市工作不能操之过急，要从农民利益等角度出发。他注意到，此次政策也提及在城乡统一的建设用地市场中交易，适用相同规则，接受市场监管，“可以看出，相比过去提及的建立统一市场的概念，此次提及了交易和规则的概念，说明当前从建立市场转入落实交易规则的层面。”
严跃进进一步指出，此次集体经营性建设用地入市工作的相关意见，充分体现了在改革中发现问题和解决问题的导向，具有积极的意义。一方面，当前对于入市的工作会采取“审慎稳妥”的表述，说明实际过程中出现了一些难点，包括一些土地赔偿不到位不及时、部分城市或存在随意占用耕地的做法、一些集体建设用地入市后存在交易不公平、配套不及时跟进等问题。所以要分析问题，进而更好规范入市工作。另一方面，此次集体经营性建设用地入市工作的规范，也和近期出台的《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）或有关，至少说明当前此类土地入市中，还是需要注意红线制度，尤其是耕地保护制度。此外，在此类土地入市中，还要充分做好入市和交易规则的制定，这对于目前各地农村集体经营性建设用地的平稳交易具有重要作用。
在分析推进农村集体经营性建设用地入市改革过程中需要着重解决的问题、难点时，张蔚文认为，首先需要明确存量农村集体经营性建设用地究竟有多少？分布在哪里？只有全面摸清区域内存量集体经营性建设用地（含乡镇企业用地）的面积及其空间分布，才能对土地入市进行统筹安排。除此之外，还要编制村庄规划，并对村庄规划审批权进行妥善安排。以上都是土地入市的先决条件。
其次，要明确由谁来代表集体以及以何种形式实施入市。张蔚文指出，对于集体土地的代理人问题，实践中存有争议。有人认为是乡镇，有人认为是村级经济合作社，还有不少人主张村民小组才是集体土地的真正代理人。对于不同的代理人，实施入市的主体以及形式自然也会不一样。实践中，有些乡镇集体由乡镇资产经营公司等全资下属公司或其代理人实施入市，村集体由村股份经济合作社实施入市，村民小组则委托村股份经济合作社等代理人实施入市。
农村集体经营性建设用地入市调节金的收取和分配也需明确。张蔚文表示，目前，城乡统一的建设用地市场还未形成，集体土地使用权价格如何确定还未有定论，理论上也应该根据不同区位、不同用途进行差异化定价。收益实现后如何分配也是一个关键问题，除了现金形态，是否允许其他形态如实物、股权形态存在，都需进行科学讨论。
策划：蒋新宇
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