如何治理“一把手”腐败？

近十年间，反腐倡廉话题始终热度不减，当中央不断加大反腐力度，地方“一把手”官员应该如何接力？近日，中国人民大学国家发展与战略研究院对外发布年度报告《如何治理“一把手”腐败？》，报告通过解读“一把手”腐败现象，透视出当下中国反腐现状，探讨如何治理“一把手”腐败。

正义网：访谈即将开始，本期访谈由检察日报正义网记者林平主持。

主持人：欢迎大家关注本期访谈，我们今天邀请到的访谈嘉宾分别是中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授聂辉华；中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、农业与农村发展学院副教授仝志辉。欢迎两位。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：大家好！

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：各位网友好！

主持人：从2002年到2014年，“反腐倡廉”成为每年全国“两会”的十大热点问题之一，在中国，腐败或者反腐败问题成为最近十年来的热点、难点问题。近日，贵院对外发布年度报告《如何治理“一把手”腐败？》，针对国内腐败现状，报告给出了怎样的评价？中国的腐败现状如何？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：目前，衡量国别腐败程度的最主要指标有两个：（1）透明国际（Transparency International）的“腐败感受指数”（Corruption Perception Index，简称CPI），这是目前使用最多的指标；（2）世界银行治理指数（WBGI）的腐败指标。实际上这两个指标是高度相关的。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：主观感受上，中国的腐败的确比较严重。但从国际比较来看，中国的腐败处于中等程度，相当于全世界的平均水平。我们首先使用透明国际的CPI描述了中国腐败程度的变化。CPI反映了一个国家的政府官员的廉洁程度，1995-2011年采取10分制，2012-2013年采取百分制。分值越大，排名越靠前，表示越清廉。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：根据数据显示，中国的清廉程度排名从1995年到1998年迅速下降，此后保持稳定，但总体上有恶化的趋势。特别是，2012和2013年，排名为80名，是历年最严重的情况。考虑到腐败排行榜是对上一年度腐败情况的主观感受，因此这一排名与中国在2012年之后大规模进行反腐败运动的事实并不矛盾。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：此外，我们还使用世界银行治理指数中的“腐败控制”（Control of Corruption）指标作为衡量一个国家总体腐败程度的指标。该指标的取值范围为-2.5-2.5，数值越大表示腐败治理越好（或清廉程度越高）。具体来看，中国的腐败控制得分在2000年之后迅速下降，然后保持在较低的水平。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：总体归纳看来，根据上述两大腐败指标，中国的腐败程度在全球170多个国家中排名处于中等程度（绝对排名为80名，相对排名为40%位置），属于比较腐败的国家，并且近年来有略微恶化的趋势。因此，从这个角度来看，老百姓将腐败问题当作中国当前经济社会发展的主要难题，这种担心不无道理。如果继续维持现状，中国的腐败问题必将更加严重！显然，中国需要更严格的反腐败措施，需要更完善的反腐败制度。

主持人：换句话说，从全球范围来看，腐败现象可能已经成为许多国家共同关注的一种国际公害。当下，腐败现象是否已经成为国际性命题？

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：我们必须客观地认识到，中国的腐败绝非孤例。世界各国，不管是欠发达国家还是发达国家，都面临反腐败的重任。事实上，美洲国家、欧盟、经济合作与发展组织（OECD）、非洲国家都先后制定了区域性反腐败公约。在此基础上，联合国于2003年在第58届联合国大会上通过了《联合国反腐败公约》，并将每年的12月9日定为“国际反腐败日”。目前，包括中国在内，全世界已经有139个国家加入了该公约。

主持人：十八大以来，中共反腐重拳频出。截至2014年7月， 中纪委晒出了387名落马官员，反腐战绩一目了然，二位如何评价这一反腐态势？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：执政党和中央政府认识到腐败是中国政府的治理顽疾，因此新一届最高领导层在中共十八大闭幕（2012年11月14日）之后，开展了声势浩大的反腐败运动，并将反腐败作为全面深化体制改革的主要动力和切入点。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：这场尚未结束的运动式反腐行动具有三大特点：第一，反腐力度非常大。这应该是改革开放以来最严厉的一次反腐败运动。第二，反腐频率非常密集。中央纪委和监察部网站几乎每天都在发布最新的案件调查信息，甚至周末也不例外。第三，反腐范围非常广。从普通的处级干部，到厅局级干部，再到省部级乃至以上干部，都在查处和公布范围之内。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：实际上，在十八大之前，反腐败运动也时有发生。我和学生王梦琦研究了反腐败和政治周期的相关性，发现了一些有趣的规律。基于2000年到2014年3月底中国367个厅级以上官员的腐败案例，我们发现：在全国和地方“两会”或春节等政治敏感时期，被调查或抓捕的官员数量相对于其它时候显著减少，即反腐败力度存在明显的政治周期效应。这背后的原因是什么呢？就是反腐败一方面会增强执政党的合法性，但另一方面会在一定程度上影响政治稳定，因此反腐败和政治稳定之间存在一种权衡取舍关系，也就是说存在一个最优反腐力度的问题。

主持人：仝教授有何观点？

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：在我看来，一方面，反腐败运动不断扩大和深入；另一方面，纪检监察体制也在适时调整，其权力在不断扩充。两者交相作用，营造了一种迅猛的反腐态势。从结果来看，这场反腐败运动已经取得了显著成绩，遏制了腐败的势头，赢得了广泛的民心，为全面深化体制改革创造了良好的环境。

主持人：我们观察到，此次报告特别聚焦了“一把手”腐败问题，为何会着重关注这一现象？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：有两个原因：第一，“一把手”掌握了关键权力，腐败的危害更大，会放大个案腐败的不良后果；第二，国内似乎还没有专门聚焦“一把手”腐败的研究报告，我们人大国发院可能是首家聚焦“一把手”腐败的智库机构。因此，从反腐败角度讲，遏制“一把手”腐败应该是反腐败的重中之重，也是当务之急。在腐败现象比较普遍而反腐败人力物力有限的情况下，治理“一把手”腐败应该成为纪检监察机关的优先任务。

主持人：时下，“一把手”腐败在反腐局势中呈现出何种群像？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：我和几个学生助理花了大约一年的时间，手工收集整理了2000年到2014年3月底所有公布的厅局级官员腐败案例，包括367个厅局级以上官员。在367个厅局级腐败官员中，曾经担任“一把手”职务的有219名，占大约60%。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：从行业分布上看，党委、政府、交通、司法以及国企等部门的“一把手”更容易腐败，他们成为“一把手”腐败的主体。需要说明的是，由于目前缺乏对“一把手”的有效制约，因此能够公开察觉的“一把手”腐败案例仅仅是其中的一部分，这表明我们估计的“一把手”腐败情况只是一个底线。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：值得注意的是，在367个厅局级腐败官员中，有172名官员（占47%）曾包养“二奶”，道德作风败坏；有44名官员（占12%）曾在政法系统任职，属于“执法犯法”或“司法犯法”，对司法公正起着严重的破坏作用；有24名官员（占7%）曾在中央任职，说明腐败从中央到地方无孔不入；63名官员曾在国企任职，占总数的17%，这一比例明显高于国企官员占官员总数的比例。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：从数据上看，国企的腐败问题实际上非常严重，因为国企毕竟直接涉及经济交易，权力的寻租空间更大。而且，由于国企干部一方面享受行政级别，另一方面又享受市场化待遇，更容易通过市场交易掩盖腐败事实，导致反腐败的难度更大。因此，如果不改变这种扭曲的激励机制，国企的腐败现象恐怕会更严重。

主持人：换句话说，下一步反腐败应该重点关注国企？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：是的。

主持人：除此之外，还有哪些特征？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：从全部腐败厅级官员的学历上看，大部分腐败官员的学历在大专以上。其中，大学本科占37%，硕士占42%，博士占9%。在219个腐败的“一把手”样本中，博士有13个，占6%左右，略低于全部博士贪官的比例。从这组数据上看，高学历成为高级干部贪腐的重要特征。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：此外，从性别上看，女性占全部厅级贪官的3%。在219个腐败的“一把手”样本中，女性只有3名，占1%左右。根据中组部的数据，2009年全国省部级以上干部中，女性比例为11%，地厅级干部的女性比例为13.7%，县处级干部的女性比例16.6%。相比于女性干部占全部干部的比例，女性干部腐败的比例明显低于男性。这可能是因为女性相对谨慎保守，更害怕贪污受贿的风险，另外由于家庭分工的原因，女性腐败的机会相对较少。当然，可能女性腐败还有别的特征，这是一个有趣的话题，我们以后再谈。

主持人：基于此，报告在遏制“一把手”腐败的制度安排上有何切实建议？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：首先，限制权力是基础。阿克顿勋爵有一句名言：权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。这句话命中了腐败的命门。从根本上讲，腐败的原因无外乎三个：官员拥有较多的自由裁量权，权力能够转化为租金，腐败的行为难以察觉或者被惩罚。因此，要减少腐败，尤其是遏制“一把手”腐败，应该从源头上限制“一把手”的权力，这是反腐败的制度基础。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：目前，媒体和学者似乎把更多的焦点放在了监督权力的运行上，我们认为这有失偏颇。我们认为，限制权力比监督权力更根本，理由有两点。首先，监督的成本比限权更高。尽管党纪国法强调了要加强对党政“一把手”的监督，但是在实践中难以落实。所谓“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。按照现行法律法规，“一把手”主持全面工作，副手、同级纪委以及下级工作人员很难监督或者制约“一把手”。本来设计挺好的“民主集中制”，在领导班子决策时，往往变成“民主”太少，而“集中”过多。相对而言，限制权力的成本更低。一旦确定了官员的管理权限，官员越权即违规，这比“全方位的”监督机制成本更低。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：其次，从信息不对称的角度讲，限制权力比监督权力更容易证实。因为政府工作具有保密性和非市场性，存在严重的信息不对称，监督者难以观察被监督者的具体行为，也难以判断被监督者不当行为的量化结果。比如，某个官员将一个扶贫项目批给了自己老家，你很难证实他是不是直接从中得到了好处，但是他是否有权力批准项目，这个是比较容易规定的。

主持人：具体来说，“一把手”的权力应该在哪些方面作出规制？

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：第一，减少各类行政审批权，特别是减少“一把手”的审批权。减少了政府的审批权，当然也就一定程度上减少了政府所在部门的“一把手”的权力，这是减少“一把手”腐败机会的治本之策。第二，减少“一把手”的自由裁量权，缩小留给“一把手”的“候选清单”。现行法律法规留给党政部门“一把手”的自由裁量权太大。第三，强化对重大决策权的事前约束。

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：不过，需要强调的是，权力与责任是对应的。要有效地限制“一把手”的权力，首先就要厘清责任的边界。作为一个单位或者地区的“一把手”，不可能也不应该对所有事务负责，否则在“稳定压倒一切”、“发展压倒一切”的理念下，是不可能有真正的权力边界的。这也可以在一定程度上解释，为什么中央三令五申强调对权力的约束与限制，但是“一把手”仍然可以获得“绝对权力”，从而导致很多规章制度缺乏约束力。理念不改，制度难行，权力约束便遥遥无期。

主持人：考虑到“一把手”腐败的严重性，很多人建议对“一把手”进行分权。您怎么看？

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：我举个例子来说明，比如某些地方开始明确规定，“一把手”不能分管人事和财务。限制“一把手”的分管事务，某种程度上是个伪问题。因为在现行体制下，“一把手”负责抓全局，根本不需要分管具体的事务，或者说绝大多数情况下“一把手”本来也没有分管人事和财务，否则具体分管人事的副手（如副书记）和分管财务的副手又该如何分工？

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：问题的关键在于，尽管“一把手”没有直接分管人事或财务，但是却能够在目前的游戏规则下通过控制分管副手来控制人事或财务。例如，“一把手”可以调整副手的分工，因此可以找借口换掉“不听话”的副手，甚至可以通过上级调走副手。根据民主集中制，“一把手”往往对重大决策拥有实质性的否决权，这使得“一把手”的权力与领导班子的其它成员的权力严重不对称。但如果减少或取消“一把手”的决定性权力，又如何在首长负责制下确保“一把手”的激励和责任到位呢？

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：我们认为，在当前以经济建设来巩固政绩度赶超的发展阶段，中国仍将高度依赖政府的力量，高度依靠“集中力量办大事”的资源动员方式，这就不得不赋予“一把手”高度集中的权力。

主持人：报告认为，在对“一把手”限权的同时，监督也是关键环节。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：在我看来，尽管限制权力是反腐败的基础，但是考虑到中国仍然是一个发展中国家，需要集中有限的资源实行适度赶超战略，这必然导致政府权力集中和“一把手”权力集中现象在很长一段时间内存在。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：在这种背景下，如何监督权力的运行成为反腐败尤其是反对“一把手”腐败的关键措施。在现行制度下，对“一把手”自上而下的监督主要依靠上级机关的纪委和监察系统。在实际工作中，纪委成为反腐败工作最重要的部门。而由于纪委受当地党委领导，因此纪委查处干部会受到当地党政主要领导的干涉。为此，中央不断改革纪委系统的领导体制，逐步强化上级党委对下级纪委的领导权。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：毋庸置疑，强化上级党委对下级纪委的领导，有助于增强纪委办案的独立性和公正性，减少地方保护主义，推进地方廉政建设。但是，考虑到在现行体制下，纪委在人、财、物三方面仍然受制于同级党委，以及纪委系统本身工作的特殊性，仅仅上收纪委领导的任命权和规定办案报告上级这些措施，可能效果并不显著。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：纪委干活是很容易得罪人的，因此必须想办法为纪委系统的干部升迁创造渠道。在这种情况下，我们建议逐步将纪委系统由目前的半垂直管理变成从中央到地方的完全垂直管理，即纪委系统的人、财、物均由上级党委按照规定统筹安排。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：目前，检察院和法院都在省以下实现了垂直管理，纪委系统作为反腐败的领导机关，更应该推进垂直管理的体制改革。有两种试点方法：其一，在北京、上海、天津和重庆四个直辖市，实行纪委系统由中央完全垂直管理；其二，选择几个试点省份进行省以下垂直管理。考虑到纪委工作与当地党政机关可能存在一定的利益冲突，在垂直管理后，纪检干部主要在全国范围的纪委系统内横向或纵向流动，这样可以扩大纪检干部的升迁空间，同时又减少纪检干部与当地的利益瓜葛。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：说到此，问题的另一面也一直令人困惑，谁来监督“监督者”，怎么才能监督好？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：事实上，目前雷霆般反腐运动的主角正是纪委，确切地说是中央纪委。于是，一个尴尬的问题出现了：纪委监督官员，那么谁来监督纪委？从逻辑上讲，只要是体制内监督，就永远无法摆脱“最后的监督者”悖论。而且，如果全社会都将反腐败的主要希望寄予纪委，必然加重纪委的工作责任，增加了纪委工作人员的风险。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：此外，一旦纪委系统发生腐败，将会如同司法腐败一样，放大腐败的后果，严重侵蚀社会公平和正义。要解决这个悖论，唯一的出路是逐步赋予公民更多监督权力。根据现代政治契约的逻辑，全体公民委托中央或上级监督下级政府，然后公民监督“监督者”。因为只有公民自己作为最后的监督者，才不会发生道德风险行为。公民监督的主要渠道，就是媒体监督，特别是网络监督，还有就是官员财产对社会进行公示。

主持人：随着反腐的持续推进，各地反腐政策层出不穷，报告特别建议加强对“一把手”“八小时之外”的监督。有何用意？

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：在现实中，一个典型的官员和商人之间的权钱交易过程是这样的：第一步，先通过中间人（往往是官员的同事、亲戚、朋友）介绍，在饭局上初步认识；第二步，商人邀请官员参加某种娱乐活动，例如唱歌、桑拿、高尔夫球等，进一步加强“感情”；第三步，商人打听到官员主管的项目，通过直接或间接行贿的方式换取经济利益，进行权钱交易。

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：由于腐败本身是非法的、隐蔽的，因此大量腐败活动往往是借助非工作场所发生的。另一方面，考虑到腐败行为被举报的风险，很多权钱交易是通过中间人进行的。鉴于腐败具有“场外”交易和“中间人”牵线的特点，要治理“一把手”腐败，必然要在某种程度上加强对“一把手”“八小时”之外的监督。

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：这种监督具有三个特征：第一，它是事前监督。上级纪检监察机关在查处案件时，往往是有了腐败线索，再对腐败官员的亲朋好友进行重点监控。这种方式对于事后查案是有帮助的，但是对于防范腐败并无帮助，最多是亡羊补牢。要防患于未然，应该加强事前监控。第二，重点是对“一把手”的亲属圈、朋友圈的监督，这是腐败行为籍以发生的主要区域。特别是，对于那些近亲在经商的“一把手”，应该列入重点监督对象。第三，它是适度监督。根据法律规定，如无正当理由，对普通人进行工作场合之外的监督是违法的。但官员作为掌握权力的特殊群体，特别是掌握重大权力的“一把手”，应该在高档娱乐消费等方面受到限制，即使是在个人工作时间以外属于个人消费，官员个人行为具有政府公共形象效应。限制其高档娱乐等消费也是限制其权钱交易的机会。纪检监察机关在实际工作中，可以探索一些既不违法法律，又能有效防止腐败的工作方式和反腐败规定。

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：2012年12月4日，中央制定了关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”。之后，各地纪检监察机关查处和通报了一批官员进入娱乐场所以及高档餐馆酒店消费的现象。这场持续至今的督查活动，对于反腐败发挥了重要的作用。今后，应该进一步从制度上、法理上完善对政府官员特别是党政“一把手”的作风监督，在保护公民基本权利和防范官员腐败之间取得一个恰当的平衡。

主持人：其实，要有效治理“一把手”腐败，可能也离不开公开的、广泛的群众监督。在您看来，群众监督、媒体监督基于未来反腐局势会有何作为？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：如果说腐败是国家治理的毒瘤，那么阳光就是最好的消毒剂。我们认为，要有效治理“一把手”腐败，离不开公开的、广泛的群众监督，即自下而上的监督。自上而下的行政监督在监督技术、资源调动和案件查处方面具有无与伦比的优势，但是这种监督毕竟是内部监督，终究会受制于人力物力有限以及可能存在偏袒的劣势。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：在现代信息社会，由于信息具有分散化、碎片化、冗余化的特征，群众监督所形成的“自发秩序”具有加总分散信息的优势，能够在很大程度上弥补内部监督的不足。因此，扩大群众监督应该是未来反腐败的方向。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：另外，从监督主体和监督渠道上讲，媒体监督是最有力的群众监督。在现代社会，由于信息分散，个人对官员的监督除了向政府机关提供线索或举报，另一个重要渠道是通过媒体反映。因为媒体能够将分散的注意力集中，产生广泛的社会影响，从而对政府的内部监督形成补充。此外，广泛的媒体监督能够减少利益偏袒，也使得这一渠道能够避免政府内部监督难以避免的问题。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：值得注意的是，由于信息技术和新媒体的迅速发展，最近几年不少典型的腐败案例（杨达才案、雷政富案）都是通过媒体尤其是新媒体揭露的，新媒体正成为主要的反腐倡廉事件的首次曝光媒介类型。根据有关报告，2010—2012年，在新媒体上曝光的反腐案件分别为67件、58件和31件，三年合计156件，是传统媒体的2倍。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：尽管网络反腐可能存在“误伤”甚至侵犯公民隐私权的问题，但是考虑到当下比较严重的司法腐败，以及举报者作为弱势群体所面临的举报失败后果，网络反腐仍不失为一种正式反腐渠道的有益补充。关键是如何制定和完善相关法律法规，让网络反腐纳入规范渠道。

主持人：从全局来看，您觉得当下的腐败形式主要呈现出哪些类型？有何治理路径？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：从目前来看，腐败的主要类型包括用人腐败、项目腐败、“三公”腐败以及隐性腐败。针对不同的腐败类型，应该采取不同形式的群众监督方式和反腐败体制改革路径。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：第一，治理用人腐败，关键是严格考试制度，公开候选人的分数或票数。用人腐败最突出的表现就是买官卖官。而有能力和资格卖官的通常都是党政“一把手”。因此，治理“一把手”腐败，首要任务是治理用人腐败。为什么“一把手”更可能出现用人腐败？因为“一把手”在用人方面权力太大，缺乏有效的制约和监督。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：第二，治理项目腐败，关键是及时公开招投标信息和结果。近年来，交通、土地、建设等部门成为腐败的高发领域，因为这些领域的党政“一把手”掌握了工程、土地、房屋等重要资源，而这些资源又恰恰是市场经济转型时期高租金、不透明、垄断性的生产要素。这些领域完全具备腐败的三个要素：权力大、租金多、难监督。据不完全统计，从1996年至2005年的10年间，全国有13个省市交通厅（局）的26名厅局级干部因经济问题被查处。在我们收集的厅局级腐败案例中，来自交通和城建两个部门的腐败“一把手”有20名，占全部腐败官员的9%左右。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：第三，治理“三公”腐败，关键是公开财政收支细目。长期以来，中国政府“三公”开支因缺乏透明度，常常引发公众质疑。“三公”经费开支数额大，但又不属于行贿受贿范围，现行法律对此难以追责，可以看做是单位“一把手”在职消费腐败的主要形式。公布“三公”经费对于减少政府官员在职消费，遏制部门“一把手”的在职消费腐败，具有重要意义。但是，目前存在的主要问题是，账目太宽泛、太专业，不仅人大代表难以通过法律程序进行监督，普通百姓更是“如看天书”，更谈不上有效监督。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：要让“三公”支出发挥反腐败的作用，就必须公布细目，细到每一台电脑花了多少钱的地步，普通群众才有办法进行比较，才能知道这些事务是不是超标、是否涉嫌腐败。因此，下一步中央政府应该对各级地方政府和部门发布“三公”经费进行具体规定，包括统计口径、公布的细目、查询的方法以及事后监督程序，并且中央政府应该带头公布“三公”经费的细目。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：第四，治理隐性腐败，关键是公示官员财产。从世界各国的经验来看，官员财产公示被认为是反腐败最有效的措施。因为腐败主要是权钱交易，最终腐败的结果主要体现为金钱和财物，所以直接对官员的财产进行监督，才是反腐败的釜底抽薪之策。根据国际上的反腐败研究，目前在国际清廉排行榜上排名靠前的国家，都实行了官员财产公示制度。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：其实，除了用人腐败、项目腐败、在职消费腐败，还有很多隐性腐败非常普遍，并且难以通过正常途径进行查处。例如，一个乡镇党委书记，每年春节、元宵节、端午节、中秋节，再加上自己或者直系亲属过生日，所收到的下属送的红包就可能超过20万元。这些逢年过节的礼金一定程度上属于中国式人情往来的风俗，但又往往跟腐败有关。但是常规的监督渠道难以奏效，因为这类非常私密的往来难以取证，难以估值，甚至难以界定为“腐败”行为。唯有通过公示财产，才能让这些“来源不明的”收入曝光，从而进行惩处。

主持人：改革往往都是渐进式的，包括公车改革、财产公示制度等反腐体制改革往往也无法一步到位。您如何看待官员财产公示制度的推进现状？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：我们注意到，新疆、广东等地方对局部地区进行了官员财产申报试点，这是可喜的进步。然而，由于某些原因，官员财产公示法律一直没有出台。但目前的试点或者规定还有许多需要改进的地方，突出的问题包括：（1）只有申报没有核查，这导致通过财产公示来恫吓腐败的目的基本落空；（2）财产申报范围有限，有的地方只申报“收入”，基本上只包括工资和津贴收入，这对于反腐败意义不大；（3）公示范围有限，多数地方没有公示，少数地方在内部公示，无法让群众参与监督；（4）申报范围局限于新提任干部，不包括“一把手”等领导干部。从被查处贪官的情况来看，几乎所有贪官在出事前申报时，都有瞒报和少报财产或房产的行为，但事前均未出事，就说明缺乏核查的财产申报离发挥反腐败作用的目标还有很远的距离。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：我们也注意到，十八届三中全会通过的《决定》特别强调了对“一把手”的监督，并且明确指出“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”。我们同意渐进式的反腐败体制改革思路，积极稳妥地推进官员财产公示制度。下一步的重点，应该在面上扩大财产申报的范围，在环节上增加上级核查的程序。此外，为了减少反腐败的各种阻力，也为了让群众充满反腐败的信心，我们建议中央纪检监察部门适时发布财产公开以及其它反腐败制度的时间表，向社会做出可置信的承诺。从另一个角度讲，敢于承诺，不仅表明了中央政府反腐败的决心，也反映了反腐败的信心。

主持人：当下，面对反腐高压，部分在职官员可能会出现畏难或是负面情绪，比如消极履职、行政效率下降等现象。当反腐风越刮越劲，波及面越来越广时，如何在监督和激励中寻找平衡？

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：监督相当于用“大棒”，而激励相当于给“胡萝卜”。由于官员行为难以监督，其产出难以度量，同时还要从事多重任务，因此提供正确的激励非常重要。

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：从长期来看，只强调监督而忽视激励，会导致官员的事前逆向选择行为，即会将一些能力较低的官员选进公务员队伍，还会导致官员事后的道德风险行为，即官员为了避免犯错采取消极怠工、偷工减料、低效率的官僚主义行为。特别是，党政“一把手”掌握了重要的资源，他们的逆向选择和道德风险行为会造成更严重的后果。

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：十八大高压反腐运动开展之后，许多官员的额外“福利”被取消了，腐败的成本更高了，但是相应的正常待遇还没有提高。这不可避免地导致了少数官员对待工作敷衍塞责，抱着“只要不出事，宁肯不做事”的消极态度，这不利于全面深化改革和稳定经济增长。因此，我们认为，应该适时改进官员尤其是“一把手”的合法待遇。

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：监督和激励，两手都要抓。针对“一把手”的激励问题，我们认为可以从以下几个方面进行加强。第一、实行现代“品位分等制”。现行体制下官员从政的最大动力是获得升迁。这有两个方面的原因。一方面原因是高级别职位蕴含的权力、待遇和地位绝对性地高于低级别职位，另一方面原因是高级别职位的权力、待遇和地位相比低级别职位，也具有更好的稳定性，或者说，职位越高，权力、待遇和地位越稳。甚至某些时候，部分官员想通过升迁更好地掩盖在低级别岗位上从事过的腐败行为。

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：为了升迁，一些腐败的“一把手”大量行贿受贿，大搞政绩工程，后者往往构成严重的隐性腐败。因此，要抑制腐败，就要在一定程度上弱化体制中存在的高级别职位和低级别职位“含金量”和“稳定性”上的落差，以使“一把手”在一定程度上减弱升迁需求，而将更好地履行其权力应该完成的职责也作为其从政的动力之一。

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：为此，我们需要适度恢复我国官僚制传统中的“品位分等”制度，让优秀的低级别职位的官员获得更多的政治荣誉、参与高级别职位才能参与的政治决策，以及更好的生活待遇，以使低级别职位官员能更好地安心本职工作。如能使全国相当部分的县的县委书记和县长能在干满一个任期时就在品位上达到副厅级，干满两个任期时，极少数优秀的可以达到副省级，但随后仍可在县级职位上继续服务，一个县域的长远发展就有了可持续规划和执行，而其腐败概率也可降低。通过在相同职位上不同官员的“品位”分等，使得官员之间形成在相同职位上长期建功立业的竞争，给予“一把手”官员更加全面的激励和更加稳定的职业预期。

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：第二、适当提高“一把手”的物质保障。对以往的腐败案例分析表明，官员的腐败行为与官员个人的物质生活条件及其亲属的需求密切相关。因此，从制度层面思考，如果政府和社会可以给领导干部提供相对优渥的生活条件并解决其后顾之忧，就可以在一定程度上减少贪腐的动机，同时从另一个方面来看也是提高了腐败的机会成本。

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：我们建议从以下几个方面适当提高领导干部特别是“一把手”的物质保障条件。（1）对官员实行休假制。（2）推广官邸制，解决领导干部的住房问题，同时严格限制领导干部及其直系亲属的购房数量，并将房产作为财产申报与核实的主要内容。（3）提供合理的医疗保障，定期、强制对领导干部进行健康检查。（4）为官员的职业选择提供更多机会。

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：总的来讲，反腐败已经成为民心所向、大势所趋的大事，社会各界对此非常关心，也提供了治疗腐败的各类药方。我们必须强调，反腐没有奇招异术或终南捷径。我们认为，要减少腐败，特别是减少“一把手”的腐败，限权是基础，监督是关键，激励是保障。关于腐败研究的国际文献表明，除了加强媒体监督、提高法治水平和扩大对外开放，没有更好的治愈腐败顽疾的“良药”。