杨开忠：打造首都功能承载区是京津冀重要定位

杨开忠 北京大学教授、中国区域科学协会会长

9月12日，由中国网和北京大学首都发展研究院共同举办的“区域协同发展论坛——京津冀一体化落地开花”智库沙龙顺利召开。来自京津冀三地的重量级专家对京津冀协同发展的国家战略部署进行了深入研讨。北京大学教授、中国区域科学协会会长杨开忠就京津冀协同发展的战略意义与功能定位进行了系统分析：

今年2月26日，习主席在京津冀三地协同发展座谈会中提出京津冀协同发展是重大国家战略，他强调了这是四个方面的需要：一是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要；二是探索完善城市群布局和形态、推进世界级城市群建设、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要；三是探索生态文明的道路，推进人口资源环境协调发展；四是促进环渤海地区发展，带动国家北方内地发展的需要。我个人以为，这四个方面就是我们京津冀协同发展的战略意义所在。

9月4日，京津冀协同发展领导小组第三次会议讨论京津冀区域功能定位问题，表明这个问题已经进入到中央的决策议程中。在这里。我想就京津冀协同发展区域功能定位谈几点意见。

第一、坚持打造首都功能承载区。北京现在发展面临着空间的危机，表现在北京人口资源环境和发展的尖锐矛盾上。为了应对这个危机，大概从2000年左右以来，在学术界就有两种不同的主张，一部分人主张整体迁都，另外一种观点，包括我个人在内，是反对迁都的。我们应该看到的是，继续定都北京，对国家的长治久安，具有不可替代的意义。除了众所周知的国防、军事方面的意义外，定都在北京还有两个方面的特别意义。

一是平衡我们国家南北地区的发展关系。我们国家南方跟北方发展条件相差比较大，总体来说北方不如南方。和平衡沿海和内地的关系一样，平衡南方和北方的关系始终是我们国家面临的一个重大战略问题。北京是华北、东北和华东地区的接合部，在北京定都是促进北方地区发展，平衡南北关系的一个最佳选择。

二是定都北京有利于国土生态安全的建设。北京地处国家重要的生态脆弱区——北方农牧交错带的南侧，在这个地方定都有利于决策者更好地重视生态建设，提升国土生态安全。

所以，北京应该坚持国家首都的这样一个定位。解决北京空间的危机，出路不在于迁都，而在于展都，在于形成以北京为核心的首都功能承载区。

我个人体会，习主席讲话的一个战略内涵就是，在可以预见的未来，中国不迁都，而是选择北京坚持和强化首都的核心功能，调整疏解非首都核心功能，形成超越北京辖区范围的，以北京为核心的，以天津、河北为支撑的首都功能承载区。

正因如此，京津冀区域的一个重要功能定位就是坚持打造首都功能承载区。探索规划建设在离北京不近不远的地方，建设一个人口规模50万到100万的国家行政新城，制定实施首都功能承载区法（或首都圈法），应是打造首都功能承载区的重要举措。

第二、坚持中国北方最大经济中心区域和全国三大经济中心区域与世界级城市群的定位。中国北方地区国土面积有578万平方公里，占到整个国土面积的57%，人口5.6亿，占全国人口42%，GDP大概是27万亿，相当于全国GDP的47%。京津冀是是北方最大的一个人口和经济核心区，以占北方地区3.72%的国土面积，贡献19%的人口和接近24%的GDP，是我们国家北方地区人口和经济最为密集的核心地方。当然，除了京津冀区域以外，北方还有三个人口和经济较为密集的地区，这就是以山东半岛为核心的山东，以郑州为核心的河南、以辽中南为核心的辽宁，这些地区经济、科技、文化和社会整体实力弱于京津冀，且从整个北方来看，她们的地理位置要么偏北，要么偏南，河南还处于内陆。综合来看，京津冀是带动辐射北方的最佳地方，习书记之所以强调京津冀协同发展重大国家战略是促进环渤海这个区域发展带动北方腹地发展的需要，我想道理就在这里。因此京津冀协同发展重大国家战略必然坚持这一区域作为北方最大的经济中心区域的地位。

从全国来看，京津冀国土面积略大于江浙沪地区，也更大于粤港澳这个地区。2013年，京津冀人口大概是1.1亿，相当于江浙沪人口的70%，与粤港澳地区基本一致；GDP京津冀地区6.2万亿，是江浙沪地区的52.5%，是粤港澳地区的76%。总的来讲，目前，京津冀地区虽不及江浙沪、粤港澳地区，但是全国第三大人口和经济中心区域。

从未来发展来看，由于发展条件和人口体量的差距，京津冀地区经济总量不可能赶上和超过江浙沪地区。但考虑到国内腹地辽阔，以及新丝绸经济带和东北亚地区对我们国家地缘战略的重要性，预计到2015年前后，随着京津冀协同发展重大国家战略的实施，京津冀地区将在巩固加强其北方最大经济核心区地位的同时，经济总量可能与粤港澳地区并驾齐驱，甚至超过粤港澳地区，成为我们国家第二大经济中心区。我觉得，这样的变化不仅是趋势所在，而且有利于国家南北均衡发展、有利于落实国家全方位的地缘战略，是国家地理战略的需要。

第三，坚持具有全球影响力和竞争力的国家创新中心、国际金融中心和国际贸易中心的定位。考虑到京津冀区域水资源极度短缺，靠进一步集聚迁移劳动力和人口是不可取的，必须依靠创新驱动，走高端高效高辐射的发展思路，建设成为具有全球影响力和竞争力的国家创新中心、国际金融中心和国际贸易中心。这里面有三个关键：

第一是深化创新体系改革，进一步形成知识的创造、保存、传播和应用的自由市场，激发创新的活力；把中关村自主创新政策延伸到天津和河北的重要功能区，支持天津国家高新技术产业园区升格为国家自主创新示范区，进一步以北京为核心的，以北京-天津为主轴，形成开放统一的京津冀创新体系。

第二是深化资本市场改革，推进资本市场国际化，推动金融创新，完善金融中心功能，打造具有全球影响力和竞争力的国际金融中心。

第三是建立中国（京津冀）自由贸易园区。这个自由贸易园区要以天津滨海新区为主要依托，延伸到北京和河北相关功能区。

在这里，我想特别强调一下京津国际金融中心问题。打造京津国际金融中心，不仅是国家重大战略需要，而且从宏观上来看时机越来越成熟。大家知道，中国已经是全球制造业第一大国和全球最大贸易国。未来十年，在制造贸易转型升级的同时，中国将投资金融大国拓展。事实上，2013年我国对外直接投资首次突破千亿美元大关，已连续两年位列全球第三大对外投资国，中国对美投资额已首次超过了美对华投资额，另据联合国贸易和发展组织《2014世界投资报告》报告预计，今明两年内中国对外投资额将超过进入中国的外资。在我国迈向投资金融大国的过程中，投资融资者对中国资本市场机会、渠道、场所和可及性的要求将不断增加，中国资本市场将逐步成为全球最强大的资本市场之一。在某种意义上可以说“过去十年最佳投资是房市，未来十年最佳投资是股市”。为因势利导，除了大力深化资本市场改革和对外开放外，一个重要的方面就是要增加证券交易所的数量、优化证券交易所布局。目前，我国证券交易所存在两个重要问题，一是密度低。无论按人口、国土面积，还是GDP，我国证券交易所的密度在世界主要经济体都是比较低的；二是仅有的上交所、上交所，包括香港交易所，区域布局都集中于东南沿海。这会影响区域之间资金平衡，不利于南北东中西平衡发展。因此，为适应和驾驭我国崛起成为全球投资金融大国的趋势，应当把京津冀协同发展重大国家战略与增加证券交易所数量、优化证券交易所结合起来，着手研究在京津冀规划建立中国第三家证券交易所，加快完善京津国际金融中心功能。

第四，加快天津北方经济中心建设和河北滨海地区发展，推进人口和经济布局重心向沿海转移。提升和优化京津冀区域功能定位，必须处理好政治中心、文化中心、创新中心和经济中心的关系，必须处理发展与环境保护的关系。从空间角度来看，处理好这些关系，应京津冀地区划分为东部沿海、中部平原和西北部山坝区。东部沿海相对集中于经济中心功能，中部平原相对集中于政治、文化、创新中心功能，西北部山坝区重在生态涵养。为此，京津冀协同发展重大国家战略应因势利导，加快推进区域人口和经济重心向沿海转移，并在西北部山坝区高标准、大规模规划建设国家生态功能特别区和国家公园体系。

加快推进区域人口和经济重心向沿海转移关键在实施两大国家战略，即：天津北方经济中心战略和河北沿海发展战略，其中河北沿海发展战略重点应在加快把沧州建设成为京津冀仅次于唐山、石家庄的区域中心城市。这里，我想强调一下，天津替代北京成为北方最大经济中心不仅仅是一个客观的趋势，而且是国家顶层设计。事实上，早在上个世纪80年代，这个战略就提出来了。1982年《天津市城市总体规划方案》提出把天津建设成为我国北方的经济中心。1986年国务院批复天津市城市总体规划方案，规划确定天津经济中心的定位。1999年国务院批复《天津市城市总体规划（1996-2010年），确定天津是环渤海地区经济中心和北方重要的经济中心。2006年国务院批复《天津市城市总体规划（2005-2020年》明确天津建设北方经济中心。与此同时，北京则不再定性为“经济中心”了，只强调政治中心、文化中心了。经过30多年来的调整，现在天津替代北京成为北方经济中心到了冲刺阶段。京津冀协同发展重大国家战略实施必将加快这一进程。根据我的研究，到2020年左右，也就是说，经过40年左右调整后，天津将实实在在取代北京成为北方最大的经济中心。