随着11月初美国中期选举在即，美国两党争斗正变得格外紧张和微妙。就在这个关口，美国斯坦福大学教授弗朗西斯•福山新著《政治秩序和政治衰败：从工业革命到民主全球化》出版，他因为表达了对美国政治衰败的失望而引起国际学术界的关注。他在书中强调，“强大的政府、法治和民主问责制”三者的顺序非常重要，但民主并不是第一位的，“强政府”才是首要的。1989年就提出西方民主制度是“历史终结”的福山为什么会有这样的新思考，并引发西方学者谈论“强政府”的思潮？正如美国《波士顿环球报》10月11日评论所说，“美国政府患上了令人苦不堪言的功能紊乱症，福山是在用新著为其把脉”。
转变——从历史的终结到为民主重新排序
“回顾从《历史的终结？》一文发表到现在的时光，我们得从这样一个显而易见的事实开始，那就是2014年已然不同于1989年。”9月初，福山在为《华盛顿邮报》撰写的一篇文章中这样感叹。那时距离他的新书《政治秩序和政治衰败：从工业革命到民主全球化》正式发行已不到一个月。那时的福山还在撰文分析美国政治制度日渐腐朽的原因——分权制衡的传统越来越严重和僵化。政党分歧尖锐，分权体制越来越无法代表大多数人利益，而是给了利益集团和政治活动组织过多的话语权，未能体现美国公民的意志。美国《大西洋月刊》说，在福山看来，美国有太多的政治玩家——法院、国会内各委员会、美国全国步枪协会、美国医学会等特殊利益团体、独立委员会和监管机构——获得了否决权，“但有权做实事的机构太少”。
“福山现在承认使自由民主制度奏效是何其艰难。”这是英国时政周刊《新政治家》10月9日一篇文章得出的结论。文章说，福山的《历史的终结？》1989年在美国保守杂志《国家利益》发表后不久，柏林墙倒塌。当时，他年仅36岁，还是一个相对不为人知的美国国务院政治规划小组成员，但他的观点迎合了西方的必胜信念情绪。到苏联解体时，他的看法似乎已成为“先见之明”。此后，他很快离开政府部门并签署一份协议：书商开价60万美元要求其撰写首部著作《历史的终结和最后的人》，只是这次已去掉了问号。但当福山撰写《政治秩序和政治衰败》时，他的思想已从《历史的终结》中走出：首先，他体会到行之有效、负责任且不受个人影响的机构对自由民主的重要性，而且非常难以创建，不再相信所有国家都将不可避免地终将成为自由民主国家。其次，他已经懂得，即便是包括美国在内的成熟民主国家，也可能经历政治衰落过程。
福山的新书出版后，他在美国国内以及英国等地进行新书推介。10月初，《环球时报》记者在美国参加了新书首发式。福山在会上又一次提及对美国政治现状的失望，他表示：“美国的建国之父们在制定宪法时就有很多对权力制衡的考虑，他们的主要目的是要防止潜在的专制，防止权力集中。所以不信任中央政府是美国政治文化中一个很主要的特点。权力在参议院、众议院、中央政府、地方政府间进行分配，但事实上就如同亨廷顿所言，这样不是在分配权力而是在复制权力。”在他看来，正因为强调小政府，过于看重对权力的限制，大家看到的就是政党在意识形态上的分化和利益集团对否决权的随意使用，令政府对重要的公共问题难以做出有效决策。
在《政治秩序与政治衰败》一书里，福山并没有否定民主的终极价值，但他也直言历史的复杂超乎想象：“我真的认为民主陷入了困境，之所以这么认为是因为，在很多地方，民主的政府并不能为普罗大众提供基本的社会安全、教育、公共卫生，尤其在对抗腐败上很多民主政府无能为力。”在近期和英国剑桥大学政治学教授戴维•朗西曼的一次对话中，福山诠释了他对政治衰落的理解：“一个国家是否真正有能力在政治动荡和政治合法性受到威胁之前扭转这种局面，阻止这种衰落，是该国能胜出的关键。”正因如此，他的新书也特别强调政府治理能力的重要性，他认为，现代政治系统需要有三个基本要素：强有力的政府、法治以及民主问责制。
反思——从美国政府失灵思考“加强国家能力”
《政治秩序和政治衰败》是福山在《政治秩序的起源》后，又花3年时间完成的力作。福山在书中以社会如何发展出强大的、不依赖个人的、负责任的政治制度为核心问题，重新审视法国大革命、“阿拉伯之春”等重大事件，也谈到俄罗斯和东欧的转向、中国的振兴和当代美国政治的深层功能障碍。
中国人民大学重阳金融研究院执行副院长王文跟福山接触过很多次。2012年11月，福山在接受王文专访时表示：“美国经济的兴衰与民主本身并没有联系。我在最近的著作中声明，任何政治体制都会面临下滑趋势。之所以下滑，最有可能是因为人们使用权力来增加其在体制中所享受的福利。”福山当时就提出：“我只是更加意识到国家能力有多么的重要。”他分析了非洲、南亚一些国家出现的问题，得出的结论是：“即使这些国家是民主国家，也没有做到民主。所以，我现在才会去探索国家构建以及加强国家能力的问题。”
福山的思考被很多国外学者看成是治理国家的一针“清醒剂”。新加坡国立大学李光耀公共政策学院院长马凯硕10月13日在新加坡《海峡时报》刊文时援引了福山在最新一期《外交》杂志上的观点：“尽管从理论上看，民主政治体制具有使其得以改革的自我纠正机制，但同样会由于使其强大利益集团的行为合法化而经历衰落，因为这些利益集团能阻止必要的变革。这正是近几十年来发生在美国的现象，并导致许多美国机构愈发机能紊乱。”马凯硕认为，如果强大的美国宪法及其权力制衡体系都已无法阻止政府管理失调，那么，新加坡应吸取经验并寻求更健全的方式和措施防止政府失灵现象出现。
德国汉堡国际政治学者佩纳•哈拉尔德14日告诉《环球时报》记者，福山在新著中提出“强政府”排第一位，代表着西方正出现一股呼吁强大政府的思潮。比如，在应对欧债危机的过程中，一些欧洲国家就在反思政府在危机中的作用。佩纳认为，原则上，德国不属于“强政府”排首位的国家，顶多在西欧国家中相对算是稳定和比较强势的政府。他表示，法治、民主问责制和强政府这三者之间更多时候应该是并列的。
福山对美国现状的担忧也未得到学术界的一致认同。哈佛大学著名国际问题专家约瑟夫•奈在接受《环球时报》记者专访时表示，福山的说法是在夸大美国的衰落。约瑟夫•奈说：“美国人对政府在一定程度上的不信任是存在的，这也是这个国家在18世纪时建立的原则。有人批评现今的政府无所建树，什么都没有做，但是在2009年到2010年间，我们的国会就通过了财政刺激法、医疗改革法、军备控制条约，解禁了军人同性恋，这些都是很大的改变，如果政府是僵化的、无所作为的，那么这些改变是如何做出的？”
王文认为，一些学者对福山的质疑正反映出在以中国为代表的新兴国家崛起后，美国主流思想的分裂。王文表示，福山从民主到国家能力、国家建设的观点转移，并不是观点发生变化，而是在完善的过程中。福山的最新思考可以说是美国学者在中国崛起后的新一轮自我反思。这也说明西方在民主问题上信心不足，正在对此进行自我批评。
成因——中国成功模式促使西方学界修正观点
英国剑桥大学政治学教授戴维•朗西曼近日在英国《金融时报》撰文，并为福山的新书做了如下推介：“福山的分析为评估世界新兴大国的政治健康状况提供了一份清楚明了的清单。比如，印度因殖民历史而拥有法治和民主问责，尽管前者有官僚主义和效率低下的缺点，后者也显得混乱和繁琐，但印度中央政府的权威太弱。新上任的印度总理莫迪正试图改变这样的现状。中国因帝国历史而拥有强大的中央政府，但法治和民主问责方面较弱。中国在3个条件中满足了1个半，但顺序是正确的。”斯坦福大学网站10月6日的一篇文章认为，福山将中国当作一个长期拥有现代官僚体系的强政府范例。但文章也提到，“这种中央集权的政府，再加上儒家传统，会阻止制衡政府(权力)的法律和民主机制的发展”。福山表示，所有政治秩序，包括自由民主体制，都会由于意识形态僵化和强大精英集团把控政府机构而衰败。
中央编译局比较政治与经济研究中心研究员杨雪冬认为，福山的观察和思考“很敏锐”。他告诉《环球时报》记者，应该说，西方越来越多的学者关注中国的发展及其背后的原因。西方的主流学者不可能公开赞美中国，福山也一样，但他在努力修正自己之前的理论，以更与实际符合。他们承认美国的模式不是唯一的。美国制度在新的时代有缺陷。这个时候中国成了参照物。揭示了不同的制度都有自己的优缺点，不要只看到对方的缺点。杨雪冬表示，政治权力的运用，不单靠分权，还需要集中。在一些重大问题上，能否实现集中往往决定着问题解决的效果。
王文说，福山非常关注中国的发展，这些年来，他经常与中国学者进行交流，而且他的一些观点也受到中国学者的影响。不过，福山一开始并没有特别看好中国的发展，他对中国的褒贬在很大程度上都是想刺激美国的改革。福山是一个非常典型的“美国五毛”，他自然对美国的现状感到焦虑和失望，同时他不仅在找原因，也在寻找办法。复旦大学国际问题研究院副院长沈丁立认为，福山“强政府”的观点主要是说给美国政府听的，应当注意到，民主的东西他没有否认，他只是认为对美国而言政府效率应该加强，法治和民主问责是绝对的运行保障。现实环境是西方的民粹化发展这些年比较严重，在西方民主问责的东西太多了，所以需要调整，很多民主体制的国家被弄得干不了事。
评 论