编者按：中共中央政治局9月30日召开会议，会议决定，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议于10月20日至23日在北京召开。
早在1997年，党的十五大上就明确提出“依法治国”方略，它是从现代国家治理体系以及我们党和国家领导制度，和整个社会制度化的角度来提出来的。中国正处在社会转型期，依法治国，并不仅仅是完善社会主义法律体系的问题，更涉及司法改革、依法行政等相关问题，甚至涉及党自身的完善、加强人民代表大会这一根本政治制度等一系列深层次问题。
本网结合这一背景，在党的十八届四中全会前夕，推出“建设法治中国——展望十八届四中全会”系列述评，多角度解读建立社会主义法治国家的成就和挑战。
“建设法治中国——展望十八届四中全会”系列述评之三
乔新生 中南财经政法大学廉政研究院院长、教授
在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，国家主席习近平发表重要讲话，他说“经过长期努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就，也是我们继续前进的新起点。”“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。”这标志着中国的法治走向将会发生重大变化，行政主导的改革将会成为历史。
长期以来，在政策大于法，还是法大于政策的问题上，社会各界争论不休。之所以会出现这个问题，就是因为在改革的过程中，形成了一套行政主导的改革逻辑。《中华人民共和国立法法》将这种逻辑表述为，“尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。国务院在改革的过程中，为了贯彻落实“效率优先，兼顾公平”的原则，往往制定改革政策，推动国家的经济体制改革。
譬如，为了加快我国财税体制改革的步伐，1994年1月1日，国务院颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，彻底改变了建国以后长期实行的财政计划体制和税收包干体制，这项改革给中国的经济生活带来了巨大的影响，直到今天，这项改革决策仍然在发挥着重要作用。尽管我国在增值税、个人所得税改革领域出台了一系列法律和行政法规，但是，分税制改革的基本原则并没有明确的法律依据。针对我国分税制改革产生的地区不平衡现象，学术界多次呼吁，全国人大应当制定税收基本法，将这项行之有效并且影响中国政治制度的财政税收制度法律化。然而，由于行政主导的改革思路没有变化，因此，分税制改革方案始终没有变成国家的基本法。
再譬如，上个世纪90年代为了增加财政收入，许多地方政府出台了房地产开发政策，通过征收土地增加政府储备，直接与民争利。这项政策直接导致房地产市场异常发展，资源配置严重扭曲，地方财政变成土地财政。社会各界不断呼吁，要求全国人大及其常委会将房地产宏观调控政策纳入法律体系，通过完善房地产领域的基本法律规范，切实保护公民基本的财产权。《物权法》颁布实施之后，尽管国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，在一定程度上纠正了全国各地房屋拆迁中存在的问题，但是，由于涉及不动产的基本法——《土地管理法》没有进行实质性的修改，因此，保护公民基本财产权利的基本原则始终无法落到实处。现在越来越多的人意识到，如果不改变传统的行政主导的立法模式，继续奉行效率优先的改革政策，那么，中国的经济领域将会出现更多的问题。
国家主席习近平提出“重大改革于法有据”，实际上就是要改变传统的思维定势，破除传统的路径依赖，把中国的改革纳入法治的轨道。它的重要意义就在于，真正实现“把权力关进笼子里”。今后各级政府不得以改革的名义损害公民基本权利，各级党政机关都必须自觉地按照国家的法律规范推进改革。政府机关制定的各项改革政策，必须首先变为法律，然后才能推广实施，真正实现“发展改革决策同立法决策更好结合起来”，充分“发挥立法的引领和推动作用”。
可以设想，今后全国各级政府制定的改革方案，都必须提交立法机关加以讨论，并且变成具有可操作性的法律规范。没有明确的法律依据，行政机关不得打着改革的幌子出台改革措施。从表面上来看，这是为了确保改革的方向不会发生偏差，但是从本质上来说，它是把政府机关的各项改革工作重新纳入法制的轨道，从而巩固人民代表大会的地位，强化人民代表大会在改革决策、执行和监督方面的作用，让人大成为不同利益主体相互协商、互相交流的平台，让人大成为凝聚共识的国家权力机关。
“重大改革于法有据”，知易行难。它是执政党自觉接受宪法和法律监督的重要表现，同时也是贯彻落实法治国家的必然要求。今后中国的重大改革再也不能以红头文件的形式出现，凡是涉及国家财政税收金融货币政策的改革，涉及公民基本权利特别是财产权利的改革，都必须由全国人大及其常委会制定专门的法律，因为只有这样，才能最大限度地寻求共识，也只有这样才能让改革真正造福亿万人民。
行政主导的改革让位于立法主导的改革，不仅仅是观念上的改变，同时也是技术上的革新。今后将会有更多的政府机关领导人走进人民代表大会，接受人大代表的质询；将会有更多的政府部门负责人，向人大常委会报告改革的重大事项，并且请求常委会制定相应的法律规则。今后将不是由人大及其常委会邀请政府机关负责人介绍政府改革工作，而是由政府负责人主动申请到人民代表大会及其常委会汇报改革的各项方案，并且提请人民代表大会及其常委会制定相应的法律规则。
通俗地说，没有人民代表大会及其常委会的立法，就没有重大改革举措。人民代表大会及其常委会将会不断完善自己的议事规则，在宪法和法律的引导下，修改我国现行法律体系，从而使行政主导的立法变成真正意义上的人大主导的立法。
正如国家主席习近平所指出的那样，今后全国人大及其常委会必须“推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神，反映人民的意愿、得到人民拥护”。现在全国人大常委会正在着手修改业已颁布实施的200多部法律，相信在三到五年的时间里，我国的法制面貌将会发生根本性的变化，行政授权性的法律体系将会逐渐变成控制行政权力的法律体系，公民宪法的权力将会得到充分的保护，权力滥用的现象将会得到有效地遏制，中国将会真正成为现代法治国家。
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