王雅琴 国家法官学院教授
2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的修改草案，这是我国《行政诉讼法》自1989年4月4日制定、1990年10月1日实施以来做出的首次修改。《行政诉讼法》是我国社会主义法治建设史上称得上“具有里程碑意义”的一部法律。尽管在司法实践中行政诉讼可以说是“举步为艰”，但当年该法律的颁布实施对于促进我国的行政法治建设和推进我国的社会主义法治进程，却发挥了非常重要的作用。其规定的“合法性审查”，要求行政执法应当“有法可依”，加速了我国的行政立法，20几年来，《行政复议条例》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》、《政府信息公开条例》、《行政强制法》以及大量涉及行政管理的经济法律、法规得以颁布实施；也是其规定的“合法性审查”，要求行政执法应当“执法必严”，促进了我国行政执法人员依法行政的意识和水平不断提高，推进了我国建设法治政府的进程；更是其规定的“合法性审查”，促使我国公民权利意识、维权意识、法律意识得以普遍提高，在监督行政机关依法行政方面发挥了重要的作用。
但是，《行政诉讼法》制定之初，我国尚处于计划经济时代，随着我国改革开放的深入，社会主义市场经济的建立和发展，《行政诉讼法》越来越难以适应新形势下对于行政机关的监督，难以满足对于公民、法人或者其他组织合法权益保护的需要。“起诉难、审理难、执行难”，“撤诉率高、上诉率高、信访率高”等诸多问题逐渐形成并暴露出来，极大地影响了人民法院的司法权威、影响了人民政府的权威，也影响着法律的权威。因此，修改《行政诉讼法》的呼声越来越高。十二届全国人大常委会第十一次会议通过了修改《行政诉讼法》的决定，非常适时地回应了社会的这一需要、道出了广大人民群众的心声、满足了广大人民群众的要求。
原《行政诉讼法》共75个条文，修改或新增条文多达61个，改动之大，可见一斑，同时也说明修改《行政诉讼法》之必要。新修改的《行政诉讼法》，有多处值得乐道，其中最值得一提的，就是行政诉讼在解决行政争议、保护行政相对一方权益方面有突出表现。
一是取消了原来的“维持”规定，增加了“解决行政争议”和保护起诉人诉权的内容。人民法院解决行政争议，受理行政案件是前提，为此，需要保护作为行政相对人的公民、法人和其他组织的行政诉权。尽管在此之前，最高人民法院为此专门出台过司法文件，但是“起诉难、立案难”的问题仍然难以解决。这次修改《行政诉讼法》对此专门增加了一个条款，规定：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”为了保障这一规定的落实，保障公民、法人和其他组织的行政诉权，这次修改行政诉讼法还将“受理审查制”修改为“起诉登记制”，明确规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”为了保障这条规定能够真正落实，新修改的行政诉讼法还规定了“飞跃起诉制度”，即明确规定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”
二是扩大了属于人民法院行政诉讼受案范围的明确规定。虽然原《行政诉讼法》也以列举式的方式规定了行政诉讼的受案范围，但是，当年对于现在已有的一些行政行为难以预见，因此也未能做出全面规定。当年，以列举的方式规定行政诉讼受案范围，肯定是难以穷尽的，但新修改的行政诉讼法还是在这方面做了努力，将目前能够纳入到人民法院司法审查范围的行政行为，尽量纳入，并明确列举，使人一目了然，这对于目前我国法律水平尚不高的广大行政相对人来说，是有利的。特别是现在有些行政行为，一些地方法院就明确表示不予受理，如征地补偿、拆迁补偿类行政案件等，由于现行《行政诉讼法》未予明确规定，有关公民的合法权益难以得到有效的司法救济。现在修改后的行政诉讼法明确将其列举出来，在新修改的行政诉讼法实施以后，如果再有法院不予受理，显然没有法律依据。而且根据上述“飞跃起诉”的有关规定，相信作为行政相对人的公民这类权益将能得到有效的司法救济或者司法保障。
三是延长了行政诉讼起诉期限，即将原来规定的“3个月”修改为“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”同时规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”起诉期限从原来的“3个月”延长到“6个月”，延长了整整一倍，其实质就是为了让作为行政相对人的公民、法人和其他组织能够有充分时间了解、感受行政行为给自己带来的影响，并有时间充分考虑如何行使自己的行政诉权，通过行政诉讼争取自己的合法权益。在起诉过程中，为了保障起诉人能够正确行使行政诉权，新修改的行政诉讼法还规定了严格的“法官释明制度”。如其明确要求人民法院对于“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”上述规定显然增加了法官在释明制度中的责任以及上级人民法院在释明制度中的监督职责。而这些规定的宗旨显然是为了保障作为行政相对人的公民、法人和其他组织行政诉权的有效行使，保障其受到行政行为侵害的合法权益能够获得有效的司法救济。
四是加大了对行政诉讼进行检察监督的力度。首先是增加了最高人民检察院对各级人民法院生效裁判的检察监督权；其次是扩大了人民检察院监督的范围，既包括生效司法裁判调解，也包括司法审判人员；再次是增加了有关检察建议的规定，即明确规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”而上述有关检察监督力度的增强，其宗旨不仅在于监督人民法院司法审判人员对行政案件依法审判，而且在于监督人民法院的司法审判要依法进行，要切实发挥监督行政机关依法行政的功能，切实发挥保护作为行政相对人的公民、法人和其他组织合法权益的司法救济作用。
除上述修改之外，行政诉讼法的修改还涉及到许多方面，如扩大了人民法院主动行使的职权，包括自由裁量权和裁判权，增加了证据种类，使行政裁判更加类型化、科学化，增加规定了被告出庭应诉问题，增加了简易审理程序，延长了审限，明确了再审条件，明确了约束行政机关执行司法裁判的措施等等。
尽管十二届全国人大常委会第十一次会议对行政诉讼法做了如此大的修改，但在笔者看来，有关我国行政诉讼制度的完善，仍有诸多美中不足的问题，特别是上位法的依据问题，亟待解决。其中有关行政诉讼制度的宪法依据问题，如司法权监督行政权的宪法依据问题，再如人民法院行政审判职能是否应在人民法院组织法中有所体现的问题，有关行政审判组织设立的组织法依据问题，等等。有关这些问题的阐述，笔者在我国行政法研究会2014年年会上所提交的论文中已经述及。相信在党的十八届四中全会决定的指引下，在建设法治中国过程中，我国的行政诉讼制度必将越来越完善，公民的合法权益越来越有保障。
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