反腐法学专家：治理圈子腐败要改革权力结构

刘小妹 中国社会科学院国际法所副研究员

中国是个熟人社会、关系社会，每个人都生活在各种各样的圈子之中，并通过圈子里的互助、关爱，编织盘根错节的关系网，构建坚实稳定而又温情脉脉的社会交往结构。圈子文化本无可厚非，但是这种文化一旦进入官场，与权力勾连在一起，便成为滋生腐败的土壤。

官场“圈子文化”根源与形态

找到病根，才能开出药方。治理“圈子腐败”首先要认识“圈子文化”嫁接并生长在“权力场”上的三个根本原因：一是权力过分集中的组织机构体制。我们的国家机构是按照民主集中制原则组织起来的，而且在党的组织、行政系统、军队系统里都有下级服从上级的纪律要求，由此党政军系统里都出现了权力过分集中的问题，比如“一把手”现象，还有狐假虎威的“秘书帮”现象。权力过分集中为权力寻租提供了基础和条件。

二是，身心交换的传统文化资源。“得民心者得天下”这是中国的政制逻辑。在大的方面，执政者以关怀民生为策略，通过照顾和安顿民“身”，来获得人民对政治统治的信任、忠诚，得民心，进而得天下。在小的方面，这种以“安身”来获取“交心”的利益交换模式，一旦走入官场，集中的权力通过掌握大量公共资源，在交织、互惠中完成利益整合，并通过“权力场”中的人向圈子中的最高权威的“交心”和忠诚，达成自上而下控制的权力结构，形成小集团。于是，在这样的官场中，在这样的圈子里，公职人员、党政干部不顾党纪国法，谁官大就听谁的，形成了只对“上”负责，不对人民负责，只谋小集团利益，不为人民服务的不良风气，严重破坏了官场生态。

三是，法治不完备，权力得不到制约。权力集中并不必然导致腐败，集中的权力得不到有效制约，才是腐败发生的根本原因。目前，我国的法治建设在很多方面还不完备，比如法律规定过于抽象原则、权力运行不够公开透明、监督机制尚不健全，导致在现实中，制度牛栏关猫，权力信马由缰，腐败频发。

官场“圈子”在本质上是一个利益联盟，一个利益均沾的腐败共同体。在表现形态上，这个“圈子”有一个掌握着大量公共资源的权力中心，这个权力中心通过权力裙带关系，完成利益输送和利益整合，并基于身心交换的模式形成对权力中心的服从，最终建立起一个利益集团，一个自称为王的“山头”。

治理“圈子腐败”，重建官场生态

如今腐败都有圈子，打掉一只“老虎”，其曾经任职之处的下属官员、亲属往往是一挖一大串，塌方式的腐败触目惊心。最为典型的，就是秘书帮、石油帮、山西帮。2014年11月，中纪委晒出中央巡视组第二轮“巡视清单”，披露了“五大突出腐败问题”，其中之一就是“山头主义”、“圈子文化”。

在“山头主义”、“圈子文化”的染指下，一些领导干部丧失党性，漠视国法，称兄道弟，抱团扎堆，拉帮结派，只为圈内人的利益服务，只按潜规则行事，不仅涣散了组织，滋生了腐败，而且破坏了官场生态，必须予以治理。因此，破除官场“圈子文化”是当前党风廉政建设和反腐败斗争的重要着力点，中纪委晒出“圈子文化”，标示了反腐新常态向纵深方向的推进。

基于官场“圈子文化”形成的根源，治理“圈子腐败”，需要从改革权力结构和推进法治反腐两个方面着力。

改革权力结构，规范权力运行

腐败的本质是权力的滥用和私用，因此，反腐败工作必须以“权力过分集中”这个“总病根”为原点，以权力结构改革为核心，用立法有效制约和控制权力。

改革权力结构，首先要转变党的执政方式，提高依法执政的能力，定位好党的领导与依法行政、与独立行事审判权检察权的关系；其次要加强和完善人民代表大会制度，把人民代表大会制度作为实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度平台，加强人大监督；三是要坚持有限政府的理念，继续简政放权，推进行政审批制度改革和政府职能转变，让市场在资源配置中起主要作用；四是要加强监督权，完善监督体制，即一方面理顺纪检部门（组）与同级党委的关系，强化监督职权，使监督权和决策权形成相对应的制衡关系，另一方面整合纪检监察机关和检察机关，形成监督合力，使纪律监督与法律监督相辅相成。

规范权力运行就是要通过立法实现权力法治化，达到预防腐败的目的。权力法治化旨在通过依法行使权力从制度层面根除诱发腐败的土壤。具体而言，要加强以下方面的立法：一是建立依法决策的机制，从源头上防治腐败；二是依法行政，推行政府权力清单制度；三是全面推进政务公开和阳光司法，以公开促公正；四是在源头上加强和完善政务公开、公民参与、行政程序、行政组织法等一系列的立法，让权力在法律下运行。

加快反腐败国家立法，推进法治反腐

腐败要标本兼治，制度反腐才是治理腐败的根本之道。制度反腐的核心是依法反腐，其前提是有较为系统、完备的反腐败法律体系。2013年3月9日，全国人大常委会法工委透露，完善反腐败方面的立法，已被列入未来5年的立法规划。十八届四中全会《决定》关于“加快推进反腐败国家立法”的要求也将进一步推动反腐败国家立法进程。

针对我国反腐败立法尚存在权力运行制度不健全、惩治腐败的规则较为分散、欠缺反腐败综合性立法等缺陷，加快推进反腐败国家立法，首要的是制定反腐败基本法，其核心内容是确立我国反腐败基本制度，明确反腐败的原则、体制和程序等问题。此外，借鉴美国、新加坡、俄罗斯、韩国等国家的反腐败立法经验，除了基本法，我们还要有针对性的制定和完善专门的反腐败单行法律，比如完善惩治贪污贿赂和渎职侵权犯罪、规范国家工作人员从政行为方面的法律规定，规范领导干部工作生活保障制度，制定领导职务责任追究法、公民举报法等等，使反腐完全落入法制轨道，增强法治反腐能力。