张孝德 国家行政学院经济学教研部副主任、教授,研究方向为宏观经济和经济增长、区域经济与城市经济管理,著有《模式经济学新探——中国市场模式的选择与创新》、《现代公共政策概论》等书
在中国经济走向新常态、改革全面启动的背景下，2015年中央一号文件与往年一号文件相比，其最大的亮点是，适应时代发展要求，对长期困扰中国农村发展的三农问题，提出了解决的新思路与新战略。这个新的思路，就是把解决三农问题上升为破解三大战略难题。这三大难题：一是“如何在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收；二是如何在环境资源约束下实现农业可持续发展；三是如何在城镇化深入发展背景下加快新农村建设步伐、实现城乡共同繁荣。中央一号文件正是从破解这三大难题出发，提出了推进中国特色现代化农业发展的新思路和新战略。
一、重申农村与农民在中国的本位地位，彰显了中央对解决三农问题的认识高度和决心
一号文件明确提出的“中国要富，农民必须富”、“中国要美，农村必须美”，这是中央对农村和农民在中国发展中具有的不可动摇战略定位和不可替代战略功能的肯定，其有三个内涵：
一是肯定了农民与农村发展在中国的本位地位。如果单纯从创造GDP看，农村与城市相比，城市是本位。但是从经济发展内在结构看，农业与工业关系、城市与农村关系，就像一棵大树是树根与树冠的关系。农业和农村是树根，城市工业经济是树冠。城市繁荣发展不是城市自身孤立发展的结果，如果没有农村和农业为城市提供来自根的养育，城市发展就会成为无源之水、无本之木。中央一再强调农民和农村的本位地位，也是中国独特的历史和国情决定的。中国乡村是中国五千年文明之根，蕴含中国民族文化传承之基因，由此决定了中国所走的现代化之路，必须是传承中华文明的有根的现代化之路。而中国有根的现代化，就是中央提出的“中国要美，农村必须美”、“中国要富，农民必须富”的现代化。
二是明确了农村与农业发展的底线功能。在当下中国，我们是一个农民人口占大多数的国家，是一个农村社会主导的国家。由此决定了农业基础稳固、农村和谐稳定、农民安居乐业，仍然是国家大局稳定发展不能突破的底线。在一定时期，在资源约束的背景下，我们可以集中力量、集中资源发展工业、推进城市发展，但我们不能忘记，中国要富，农民必须富，城市繁荣，农村必须发展是中国发展必须坚守的底线。
三是提出了农村与农业发展是中国发展的最终标志。中国发展的最终目标是全面建设小康社会、实现共同富裕。而中国共同富裕的小康社会一个最主要的标志，不是简单的人均标志，而是以中国农民富裕、中国农村的美丽为最终标志。在当代中国走向小康社会中，中国农民富裕和农村美丽，是中国遇到挑战最大、实现难度最大的棘手难题。只有把这个最难的问题解决了，我们才能真正实现共同富裕的小康社会。
总之，中央一号文件提出的“中国要富，农民必须富”、“中国要美，农村必须美”战略定位，是一个内涵及其丰富的战略定位，这个战略定位是我们从事农村一切工作的出发点和导航标，是我们必须坚守的战略定位。
二、从中国特色农业现代化目标定位，探索农业转型和农民增收之道
中央一号文件明确提出了中国所走的农业现代化之路是中国特色农业现代化。中国要实现四个现代化，农业比工业更需要适应国情，更需要中国特色，而一号文件所提出的推进中国农业现代化的一系列重大对策都突出了中国特色。
第一，中国特色农业现代化必须是在立足粮食自足前提下，提高粮食的产量和质量现代化。中国作为世界人口大国和土地资源短缺大国，决定了满足国家粮食自足是中国农业发展第一位的目标。由此决定了中国农业发展必须更多体现国家责任，必须走政府调控下的粮食市场化之路。所以，中央一号文件对如何发挥政府在提高粮食生产能力中的作用，提出了一系列具体措施。一号文件明确提出，深入推进农业结构调整，是在科学确定主要农产品自给水平、合理安排农业产业发展优先序的前提下进行结构调整，而不是单纯追求农业收益的结构调整。
第二，中国农业现代化必须是“中国要富，农民必须富”的现代化。衡量中国实现农业现代化的程度，不能简单地以西方的大规模、大资本、国际化的农业标准，来衡量中国农业发展落后与先进，更不能以此作为中国农业现代化的目标。因为我们是以农民为主的国家，一家一户的小农经济，仍是中国几亿农民安身立命之本，仍然有强大生命力。正是基于这种国情，中央一号文件明确提出农业现代化的目标，是在以满足农民增收为目标的前提下，最大限度地推动农业生产效率的现代化。中央一号文件围绕如何增加农民收入，出台了一系列重要对策，这些重大举措都体现了以农民为本、绝不是以资本为本的发展原则。
第三，中国特色农业现代化是在确保土地公有制性质不改变、确保农民家庭经营主体地位不变前提下的现代化。中国是社会主义国家，社会主义的性质决定了中国农村发展必须走共同富裕的现代化之路。在1949年新中国成立之后形成的中国农村土地共有制度，在20世纪80年代形成的农村家庭联产承包责任的经营制度，这两大基本制度是确保中国农业、农村发展走社会主义道路不能动摇的前提和不能突破的底线。中国农业走向现代化，需要改革、需要创新、需要与市场、国际接轨，需要吸收现代化科学技术、经营方式等，但所有的改革和创新，必须在坚持这个前提下进行。因为这是中国农村走社会主义道路的根，是中国农民走共同富裕的源。
总之，对中央一号文件的认识和落实，我们不能以偏概全。中国特色现代化农业，是一个基于中国国情、制度和历史与现代农业嫁接的改革之路，不能走偏。
三、从传承乡村文明、建设新文明乡村的高度提出中国新农村建设的升级版
今年中央一号文件阐述的新农村建设，是一个升级版的新农村建设。这个升级版的新农村建设赋予了新农村建设传承乡村文明的新使命、建设新文明乡村的新内涵。新版新农村建设有以下新内容值得我们关注：
一是对中国农村在城镇化过程中的战略地位和功能，给予了明确定位和肯定。
中央一号文件明确提出的“中国美，农村必须美”、“让农村成为农民安居乐业的美丽家园”。可以说这几句话给中国8亿农民，以及剩下的270万个自然村吃了定心丸。最近几年，在一些地方推进城镇化过程中，出现了让农民拆村进城的极端城镇化做法。在这种激进城镇化的浪潮中，从2000年到2010年的10年期间，有90万个村子消失，平均每天有将近250个自然村落消失。使祖祖辈辈生活在农村的农民，处在一种惶惶不可终日之中。使负载着中国8亿农民生计、承载着中国五千年文明的中国乡村处在何去何从的十字路口。在这样一种背景下，中央一号文件明确提出要对中国传统村落进行保护和规划。鼓励各地从实际出发开展美丽乡村创建示范，防止违背农民意愿大规模撤并村庄、大拆大建。遏制逼迫农民上楼、让农民拆村进城的运动式城镇化做法。可见，这是对目前许多地方搞的激进式城镇化的一种强矫正。
二是第一次明确提出把传承乡村文明作为新农村建设的主要内容。
中央一号文件明确提出在新农村建设中要“创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明”。在这短短几句话中，浓缩着中央首次从文化与文明传承的高度，对中国乡村文明价值的肯定。在中国古代文明与文化传承中，乡村乡贤发挥了重要作用。目前中央提出新乡贤在乡村文明传承中的作用，是非常契合当代中国农村发展的新趋势。中国改革开放30多年的过程中，是中国乡村能人、精英通过高考、经商、打工创业不断从乡村向城市流动的过程。但是最近几年，从乡村向城市人才单向流动的格局正在打破，开始出现了新告老还乡、新知识青年、文化人回流乡村的迹象。而且随着时间的推移，将会有越来越多人进入回乡的行列中来。在这样一种背景下，回乡的新乡贤将成为中国新农村建设，传承乡村文化重要的人才。
三是提出新农村建设要加大党的建设、乡村教育、农村思想道德建设、农村文化服务等涉及乡村精神层面的建设。
中央一号文件把农村思想道德教育、农村文化服务和农村教育等给予应有重视，并提出一系列落地的举措无疑是非常及时的。这是对农村发展只关注物质不关注精神、只重视经济不重视文化的重大矫正。
四是全面推进农村人居环境整治，建设宜居的美丽乡村，这是新版新农村建设的新内容。
从2006年启动新农村建设以来，对村容村貌的建设，受当时认识的局限性和诸多原因走了弯路。许多地方把新农村建设，简单理解为新的就是好的，把新农村建设变成了大拆大建、模仿城市、过度注重外表的建设。为了矫正这个问题，中央一号文件提出了推动农村人居环境整治的四个要求：一是要完善县域村镇体系规划和村庄规划；二是搞好农村公共服务设施配套建设，推进山水林田路综合治理；三是继续支持农村生态环境治理；四是落实传统村落和民居保护规划，防止违背农民意愿大规模撤并村庄、大拆大建。
四、从多元共治探索中国乡村治理新模式，为农村可持续发展提供组织保证
目前中国农村严重存在传统互助关系丢失、社会秩序混乱、乡村干部腐败、农民权益缺乏保护等诸多问题，形成这些问题的深层根源是乡村一片散沙，乡村治理失效。中国乡村治理失效、失灵概括起来有三个方面问题值得我们深思：一是脱离乡村特有的熟人社会特性，把适用城市生人社会治理的思路和方法简单搬到农村，导致了乡村治理上食洋不化。1978年在农村搞承包制改革，取得了巨大成功，但从1988年开始在农村进行的基层民主选举，已经历了26年的时间，到目前仍处于问题重重之中。根本没有达到我们预期的效果。为什么同样的改革出现两种完全不同的效果，这值得我们反思。二是不顾十里不同俗，乡村特有的高度多元化和乡土化特性，在长期形成的大一统管理理念和强势政府思维作用下，所推行的自上而下的整体化一管理，也导致了政府对乡村管理低效或失效。三是对乡村治理缺乏挖掘扎根于乡村的村规民约、互助传统、孝道治家等乡村伦理文化在治理中的作用。
中央一号文件在关于乡村治理上最大的突破，就是针对长期以来困扰中国乡村治理上述问题有了重大的突破。按照中央一号文件提出创新和完善乡村治理上有四个方面思路和新举措值得我们关注：一是针对食洋不化、无法落地的乡村民主治理制度，进行改进完善，使其更适合乡村熟人社会特性；二是通过村民小组为基本单元的村民自治试点，让农村在自我改革和探索中，形成符合各地实际的村民自治有效实现形式；三是充分激发农村社会组织活力；四是通过加强农村思想道德建设，突出来自乡村传统伦理、乡规民约和乡贤文化在乡村治理中的作用。
总之，从中央一号文件提出乡村治理的新思路，我们可以看到一个以集乡村传统伦理、“两委”民主决策管理、村民小组自治、社会组织参与的多元协商共治的乡村治理新模式正在浮出水面。
五、农村改革发展必须法治进行，让法治建设为农村改革发展保驾护航
中央针对农村是法治建设相对薄弱的领域，在一号文件中提出加强农村法治建设的要求。围绕目前农村发展中存在的问题，提出从四个方面加大农村发展与改革法治建设的举措：一是完善相关法律法规，加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护。二是健全农业市场规范运行法律制度。逐步完善覆盖农村各类生产经营主体方面的法律法规，适时修改农民专业合作社法。三是健全三农支持保护法律制度。研究制定规范各级政府三农事权的法律法规，明确规定中央和地方政府促进农业农村发展的支出责任。四是依法保障农村改革发展。加强农村改革决策与立法的衔接。农村重大改革都要于法有据，立法要主动适应农村改革和发展需要。这四个方面法治建设，给农村发展构建了四张保护网。为农民提高自我法治意识和法治保护能力的同时，也为中国农村和农民享受不走样、不变形的惠农政策提供了法治保证。
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