——访国研中心农村经济研究部部长叶兴庆
随着农村土地制度改革继续推进，深化农村集体产权制度改革，已成各方共识。
改革的具体路径，是在全国范围推进集体资产股份合作制改革，探索让农民以股份形式持有集体资产，成为集体的“股东”，使集体资产不再“人人所有、人人无份”，从而被基层干部无理侵占。
这是中国从实践中找到的办法。自上世纪80年代末起，广东、浙江等地就有针对性的开展集体资产的改革实践。最主要的做法即是集体资产折股量化、农民以股份方式持有集体资产。
此路径之外，十八届三中全会亦给农民拥有的集体资产股份的权能进行了扩充。改革到位后，农民对集体资产，从法律上享有股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等一束产权，但如何赋权，目前尚未公布细化解释。
除此之外，在目前的改革可选项中，集体资产可以包括土地、林权等资源性资产、物业厂房等经营性资产，也可以涵盖办公楼道路等非经营性资产。但在全国多数地方，除农地、宅基地、林权，其余的这些资产尚未量化确权到集体成员，广泛存在资产不清、产权不清等问题。
针对这一系列问题，在2015年中央一号文件公布之际，《财经》记者对已多年参与起草该项文件的国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆进行了专访。据其透露，从宏观层面来看，解决这些问题的改革步骤正在一一加快。
核心三命题
《财经》： 2015年的中央一号文件述及了集体资产改革部分，你认为今年的这一部分表述，价值何在？
叶兴庆： 在过去11年的中央一号文件和历次中央全会《决定》中，对农村集体产权制度改革这个话题鲜有涉足，即使提及，也仅是寥寥数语。但今年的中央一号文件对此的表述，应该说是最全面和系统的一次。具体表现为两点不同：第一，在前面的11个中央一号文件中，从未像今年一样针对集体产权单独进行全面部署；第二，今年中央一号文件在第22条中，针对土地等资源性资产、非经营性资产、经营性资产三类资产的未来改革框架进行了勾勒。因为要遵循一号文件的表述逻辑，没办法把它当单独变成一个大的部分进行阐述，只是放到了改革措施当中作为一个条目来陈述。但我们应该清楚，它的重要性远远超越目前的这一小段文字，因为农村集体产权制度改革与土地制度改革、农业经营性体系建设等一系列改革都有所交叉，所以它是中国接下来一段时间之内，为了赋予农民各项财产权利而进行的各项具体改革的一个顶层框架。
《财经》： 为什么农村集体产权制度改革如此重要？
叶兴庆： 按照中国目前的农村集体产权制度安排，农民是不能退出集体的,集体土地的使用与流转也是有限制的。这样的规定防止了工商资本圈占农村土地，没有让农民流离失所大量破产，起到了应有的积极作用。但任何事情都有两面性，随着工业化城镇化发展，人以及集体资产本身，最终都是要流动起来的。于是我们原先那套农村集体产权制度安排的不利一面，就逐步凸显出来了。
十八届三中全会《决定》提出，要赋予农民更多的财产权利，这一句话将会引出多个子项改革。比如会议提出，土地承包经营权可以抵押、入股；提出集体经营性建设用地可以租赁、入股、转让，跟国有土地同价同权；要赋予农民对集体资产股份更多权能，农民名下的股份，享有占有、收益等六项权能；甚至还包括农民的住房财产权的抵押、担保以及转让……所有这一系列的改革都会碰到一系列的共性问题，就是集体所有制在新形势下的组织形式、实现方式和发展趋势问题。
之所以这么说，是因为集体产权的改革方向，是要让农民在集体资产中拥有更多财产性权利。所谓更多，就是给他们的权能更大，大到可以进行流转交易。而流转交易如果只能在集体经济组织内部进行，就还是一个很小的权能。想要让权能更大，交易对象就要在更大的范围内进行选择。如此一来，势必要突破集体经济组织的边界，会对集体经济组织的实现形式提出新要求。包括要把所有权搞清楚，行使主体搞清楚，成员权搞清楚，以及弄清楚集体经济组织的组织形式和法人地位问题，集体经济组织的功能是否进行政经分离，承担的公共事务如何剥离出去等一系列问题。
这么多子项的改革都要融入到集体资产改革这个框架中去，都涉及到完善集体所有制的实现方式的问题。所以集体资产制度改革是所有上述改革的顶层设计。我们要通过集体产权制度改革，把集体所有制在新的时代背景下的一系列本质特征搞清楚，以此作为改革的新方向，探索集体资产更有效的实现形式。相较于现在传媒普遍关心的土地改革等二级改革，这才是一级改革大纲。如果连集体所有制的含义都搞不清楚，一系列的法律就无法修改，与之相关的改革也推进不了，更谈不上把赋予农民更多财产权利的要求一点点落到实处。
《财经》： 那到目前为止，集体所有制有哪些需要弄清楚的特征？
叶兴庆： 其一，集体所有权的权利主体是谁？其二，集体所有权的行使主体是谁?其三，集体所有权下面的成员权的含义是什么？只有把这三个问题搞清楚了，才能推进赋予农民更多财产权利的一系列改革。
《财经》： 就集体所有权的权利主体来说，目前还有无争议？
叶兴庆： 这次农村集体产权制度改革的目的之一，就是要把集体资产的所有权主体搞清楚。在此之前，包括在《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农村土地承包法》《村民委员会组织法》很多政策性文件中，对这个问题一直都没有讲清楚，集体资产到底归谁所有？归村所有？归村委会所有？归集体经济组织所有？这些判断都是不对的。
此前这个事情说得比较含糊，原因一个是比较敏感，除此之外，恐怕更多的，是在认知程度上，还没有达到那个水平。现在来看，按照《物权法》第59条的规定，我们在进行的时候，就农村集体资产的所有权权利主体来说，已经有了一个新的、很清晰的理解——农村集体的动产以及不动产，其权利主体不是村委会，也不是村干部，而是农民成员集体。这句话的意思是说，农村集体产权改革的权利主体是由若干人组成的一个团体，团体与成员互不分离。但要注意的是，这跟《物权法》当中所讲的共有制，也就是共同所有、按份共同拥有还不是一回事儿。共有是可以解散、可以退出的。但是在我们的农村集体经济，特别是土地集体所有制中，集体是不能解散的，成员也是不能够退出的。
行使主体可选
《财经》： 就集体产权改革尚待完成的第二个目标，针对其行使主体，目前有无具体的改革步骤？
叶兴庆： 首先，集体资产的所有权主体已经明确是成员集体所有，不是单独个人所有，也不是一个组织所有。接下来就是集体资产的行使主体问题。100个人组成一个集体，总要有代表来执行。按照我的理解，真正有资格做代表的，只有两种组织：一种是各类集体经济组织。但现在的问题是，在中国的很多农村地区，在原先的公社体制解体之后，并没有重新成立集体经济组织。在此情况之下，《村民委员会组织法》中就规定，村民委员会可以管理集体资产，也就是成为集体资产所有权的行使主体。
有两个问题需要注意：其一，在南方很多地区，这两种组织实际上是并行存在的。应该把集体经济组织作为第一顺位的行使主体，村民委员会不能再决定集体资产的处置等问题。但在目前中国的法制框架当中，村委会行使村集体资产是有法律依据的，不只是《村民委员会组织法》，在《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农村土地承包法》中对此都有论述。而农村集体经济组织成为集体产权的行使主体，现在并没有非常明晰的法律依据。在改革最终明晰这一点之前，应该避免集体经济组织和村委会之间打架，争夺行使权。
其二，政策应该因地制宜。在集体资产比较多的地方，应该成立集体经济组织。而在大量农区，土地以外的集体资产不多的地方，为了减少农村社会治理成本，可以继续由村委会代行集体资产的管理经营职能。
《财经》： 对于第二个需要注意的地方，具体应该怎么区分到底是谁来行使集体产权？
叶兴庆： 在中国的大量农村地区，其实还没有区分的必要，但在南方的一些地区，因为集体资产的增值速度非常快，集体经济组织的成员与当地的常住人口——也就是能够参加村民自治的成员——交叉程度迅速下降的地方，有必要进行政经分离。集体经济组织管理集体资产，村民自治组织管理常住人口的民主权利表达等。
《财经》： 这是否会出现乡村社会公共服务成本谁来承担的问题？在村委会行使管理权的时候，出现了一系列“小官巨腐”案例，但农村社会公共服务的资金来源是确定的。集体经济组织通过成立股份制公司等形式独立运营后，公共服务应由谁来承担成本？
叶兴庆： 在以前城乡分治的时候，农村的公共服务是由农村集体经济组织来掏钱的，这本身是对集体资产的一种侵犯，事实上应该由公共财政来承担。要实现农村政经分离，就要考虑这样的前提条件，那就是当地政府已经可以将公共服务延伸到农村社区中去。
现在国家已经意识到了这个问题，在有些地方也已经开始进行实践。比如苏州就开始进行剥离了，乡村的公共服务交给政府，政府为其提供道路、路灯、绿化、保洁、治安等，集体经济组织变成一个市场主体，它们跟其他市场主体一样，都是纳税人，都要照章纳税。
在这个过程当中，存在一个政府与集体经济组织进行谈判的问题。广东的一些地方最近这两年就是这么做的，之前要照顾集体经济组织，集体经济组织本身的实力也比较大，它们不向政府交税，政府也不承担公共服务，连治安都是集体经济组织自己来承担的。你要把公共服务由政府管理可以，但要把之前每年履行公共服务成本的5倍－7倍一次性交给政府，再之后老老实实纳税，就像买断工龄或者补缴社保一样。
《财经》： 结合中国各地的实践，集体经济组织主要有哪些实现形式？
叶兴庆： 我们现在所讲的集体经济组织，主要是社区性的集体经济组织。其基础是上世纪50年代以土地入股为框架圈定的，这种框架延续到现在，以它为基础，集体经济组织掌握一些物业，以此为获得盈利的手段，这种简单的形式是可行的。但除此之外，如果这些集体经济组织想要进入竞争更激烈、专业水平要求更高的产业领域，再继续采取这一形式就不合适了。于是在地方实践中又涌现出来了一系列的集体经济组织组织形式，比如集体经济组织部分或者完全持股一个经营性的经济实体，在这个新产生的集体经济实体里面，经营团队对集体资产有了更多的支配权力，它已经不是一个典型意义的集体经济组织了。对于集体经济组织非农活动比较多的地方，这种形式有比较大的生存空间。
《财经》： 广东一开始是将原先的三层公社体系改制成了三层合作社形式，以此作为集体经济组织的承载主体。后来又在这个基础之上，出现了南海的集体股份制合作制等形式。
叶兴庆： 南海就是把社区性的集体经济组织改制成了股份合作制。但需要注意，集体经济组织的法人地位问题并没有完全解决。很多集体经济组织改组的股份合作制实体没有办法进行工商注册，没法开税票和开账户。所以南方的一些地区，就更进了一步，把集体经济组织彻底改组为股份制公司了。
也有学者指出，公司化本身就是一把双刃剑。其发展到一定程度之后，就跟集体经济组织的本质特征没有什么关系了。我认为这是一种方向，在集体土地已经没有了，或者集体农用地已经很少的地区，当地的公共事业也已经剥离给政府之后，农民已经完全市民化了，集体经济组织改制为典型意义上的股份制公司是可以的。北京的部分郊区，广东的一些城中村，都是这样做的。
锁定成员权
《财经》： 从南海等地过去的实践经验来看，上述改革的第三个任务，也就是成员权的定义，是否是最困难的？
叶兴庆： 对，但它最关键。具体来说，改革之前成员权的定义，包括两个方面：其一，什么人有资格成为集体经济组织的成员？按照我们的传统做法，就是跟身份绑定，实行身份制。你在这儿出生，你肯定有成员权；你通过合法的婚姻将户口迁入之后，也可以成为集体经济组织的成员。除此之外，从合法性来说，就没有什么公开、正式的进入集体经济组织的途径了。其二，有了成员权之后，意味着获得什么权利？按照传统的做法，从财产权的角度来说，首先是你会有承包地，获得承包经营权；其次是有申请使用宅基地的权利。第三是参与集体资产收益的分配权。除此之外，还包括其他的非财产性的权利，比如民主管理、民主监督等。
从今年中央一号文件本身以及以往的一些比较正式的文件中来看，对于未来集体经济组织的成员权问题，并没有说得很详细。但是我主张，从长远看，成员权改革的核心之一，是应该锁定边界。应该设定一个时间点，以其为准，来锁定集体成员的边界。我不太主张继续坚持现在的做法，也就是不管在什么情况之下，只要是新出生的成员，只要是通过合法的婚姻加入的，都能够不断地成为集体经济组织的成员。这样的产权制度安排，不利于人口今后的城镇化，不利于集体资产配置效率的提高，也不利于像南海这样的一系列社会矛盾问题的解决。不锁定的话，就会没完没了。
事实上，我们在很多现有的改革过程中，已经体现了这样的改革取向。
《财经》： 有什么具体的案例？
叶兴庆： 我们在一些单项问题上的改革做法，实际上已经在针对我们传统的集体经济所有制的成员权进行改革。传统的集体所有制成员权的含义是——只要是符合身份的，就天然是这个集体经济组织的成员，只要是成员，就天然的要一份产权，要承包地要宅基地。
但是，我们在进行土地承包要股份制度改革的时候，就提出来长久不变的概念，生不增死不减，这实际就是指在承包期的70年当中，没有成员权的概念了。不管是通过出生还是通过合法的婚姻进入，都不意味着你能分配新的承包地。这就是家庭承包责任制的内涵。土地在分配到户的时候，是考虑了当时的人口因素的，你家承包的时候有五口人，分配了相应的土地。后来你家变成两口人或者是十口人，但是土地的承包经营权已经变成家庭的共有财产、共有产权，所以不存在什么无地人口的概念了。
此外，在集体经济组织内部，比如南海的实践当中，一开始是土地之外的经营性资产量化搞股份制合作，固化到人，但是人有生老病死，有迁出迁入，所以经过多年不断的博弈之后，最终也选择了这种股权固化的做法，也就是说，集体经营性资产搞股份制改造之后，确权到人，然后固化到户。股权没说年限，那就是永久股权。然后通过遗产继承的方式往下走。这就是对于成员权的一个重大的改造。这个改造使中国集体所有制的内涵发生了悄然的变化。这种情况下的集体所有制，和我们传统意义上的集体所有制，有着根本的区别。
综上所述，为避免引起争端，对已经针对集体经济组织实行股份合作制改革的地方，实际上在改革的过程中就对成员权进行了一次清理，对资产也做了量化。在这个基础上，就不应该再去追究成员权的问题了；而在还在没有实施农村集体经济组织改革的地方，下一步要搞改革，首先就要把成员的资格搞清楚。哪些人有资格来分这个集体资产。搞清楚之后，就到此为止锁定了。今后新增加的人，新死亡的人，都不影响产权的变化了，核心就是生不增死不减。
《财经》： 但是要锁定成员权很麻烦的一点是，如果一些群体，比如外嫁女，一旦被排除集体经济组织外部，这些人的权益就没法得到保障了。
叶兴庆： 成员权问题的确比较敏感。存在一个各方利益兼顾的问题。我认为还是要秉着因地制宜，社会矛盾最小化、社会共识最大化这样的原则，界定新形势下或者未来的成员权的内涵。而且的确要尊重农民，不能替农民划条条框框。因为各地的情况的确不一样，比如江苏对外嫁女的情况比较包容，广东因为乡村文化中重男轻女的观念根深蒂固，相对来说对外嫁女更排斥一些。所以，全国未来要出台的一系列相关意见和制定的条例，都是宜粗不宜细的，否则各地可能谁都受不了。
总体方案孕育中
《财经》： 目前各地在纷纷进行的集体产权制度改革是否存在“各自为政”、最终全国无法统一的问题？
叶兴庆： 实际上，目前有关土地的集体产权制度改革，全国都是一样的，按照统一的方案在做。主要区别就在于2.4万亿元的经营性资产，它们实际是在城市化、工业化的过程中间产生的增值收益的积累。这种改革主要集中在城郊农村和工业化较快的农村地区。按照中农办陈锡文主任之前的计算，全国农村当中，大概有10%的有这样的改革任务，剩下的因为没有集体经营性资产，不需要进行这样的改革。
但是就在这些迫切需要改革的地区，在进行集体产权制度改革的时候，改革的类型和做法的确是五花八门，哪些资产作为改革范围，怎么折股量化，成员资格怎么界定，拿到手的股份的具有哪些权利等一系列问题，的确是需要规范起来的。之前不久，农业部等多个部委联合发布了《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，这是经过中央深改组审议通过的，其核心就是部分解决这些问题，对经营性资产进行折股量化，对股份制合作改革进行规范。
《财经》： 但是农村集体产权制度改革的三个核心方面，到底如何取舍，现在并没有清晰的框架。
叶兴庆： 从改革的逻辑上，应有一个“统”与“分”的关系，因此回过头来看的话，十八届三中全会《决定》在这个问题上是有欠缺的。它将大量的问题分解到各个部门，因为它们对政策的来龙去脉比较熟悉，所以建议的操作性很强。但问题在于，最终出现的结果就是协调、统一的程度不够。它讲到了各个领域的各种具体的改革意见，有很多具体的改革举措，存在很多亮点和突破，但它们大多是体现在单项改革上面，对于集体产权制度改革和集体所有制的实现形式等更为顶层的问题，没有一个总体设计。十八届三中全会已经召开一年多了，要出成果，着急就把“分”的部分出来了一点，“统”的部分还没有出来。这个问题不仅农口有，在其他的很多领域也存在，这是需要改进的地方。
《财经》： 目前各相关部门有无相应的改革进展？
叶兴庆： 在国有资产管理改革方面，目前国家已经成立了相应的权威机构。在“三农”这一块的改革领域，相关部门对集体产权制度改革的调研、谋划速度也在加快，实际上也是希望能够尽快出台一个总体性的设计。
当然，工作还在进展当中不便多说。能够说的就是，自2014年以来，中央有关部门，根据相关文件的要求，为出台农村集体产权制度改革的总体意见，进行了大量的前期研究，会有相应的成果出现。最近出台的一系列改革举措，包括实行“三权分置”、引导土地经营权有序流转，赋予农民对集体资产股份权能，还有土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，它们实际上都已经涉及到对集体所有制的改造。
除此之外，今年中央一号文件对此已经提出了改革的具体方向。比如第22条的表述为，“出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见”。此外在第28条中还表示，“抓紧研究起草农村集体经济组织条例”——既然是条例，就不是地方性而是全国性的，要对集体经济组织最基本的东西规范起来——实际就是针对“各自为政”的问题，在中央层面正在进行类似顶层设计的过程。对于今后要制定出台的更为详细的文件来说，这就是具体的方向和思路。
资料
2015年中央一号文件（节选）
第22条：推进农村集体产权制度改革。探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见。对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。对非经营性资产，重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制。对经营性资产，重点是明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作。开展赋予农民对集体资产股份权能改革试点，试点过程中要防止侵蚀农民利益，试点各项工作应严格限制在本集体经济组织内部。健全农村集体“三资”管理监督和收益分配制度。充分发挥县乡农村土地承包经营权、林权流转服务平台作用，引导农村产权流转交易市场健康发展。完善有利于推进农村集体产权制度改革的税费政策。
第28条：健全农村产权保护法律制度。完善相关法律法规，加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护。抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系，保障好农村妇女的土地承包权益。统筹推进与农村土地有关的法律法规制定和修改工作。抓紧研究起草农村集体经济组织条例。加强农业知识产权法律保护。
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