蒋震：理顺政府间财政关系 建立现代财政制度

蒋震 中国社会科学院财经战略研究院助理研究员、财政学博士

十八届三中全会对深化财税体制改革作出全面部署，提出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。十八届四中全会进一步提出“建设社会主义法治国家”的总目标。构建法治化、规范、稳定的政府间财政关系，是建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性的重要基础，也是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，在目前全面深化改革的大背景下，显得尤为迫切。在国情复杂的大国治理中，如何采取分权治理模式，构建中央和地方之间有机的财政关系，不仅涉及财税领域，更是延伸到中央和地方之间事权、财权划分以及财力分配的综合逻辑体系。

合理划分政府间事权， 明确政府职能边界

合理划分政府间事权的前提是，明晰政府的职能与职责边界；恰当处理好政府与市场、社会的关系，是解决这个问题的核心。政府的事权主要包括四个方面。

一是维护国家独立、主权和领土完整，维护政治和社会稳定。中央政府统一承担国防、外交、国家安全等事关维护国家独立、主权和领土完整的事权；维护政治与社会稳定方面，则应根据受益范围来确定，区域性事权可由地方政府属地承担，而当地方政府履职没有到位，导致不断演变为全国性问题时，应适时转给中央政府承担。

二是制定市场规则，维护市场秩序。中央政府的事权应定位于制定市场规则和监督地方执行结果，加强宏观调控的职责和能力，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，并监督考核地方政府。中央应充分听取了解本辖区市场秩序基本情况的地方政府意见，赋予地方政府维护本地市场秩序的一定自主权，该事权需按受益范围确定由哪级政府承担。一旦市场秩序问题不断演变为全国性问题时，则应适时转给中央政府直接承担。

三是维护社会公平正义。社会公平正义很大程度上是通过公共服务均等化来实现的。中央政府应承担制定公共服务均等化标准的事权，规定基本或保底标准，并允许地方根据自身财力状况，适当提高标准、增加种类，由地方政府承担提供公共服务的事权。这既能保证实现公共服务均等化，又能兼顾各地区的发展差异，保证一定水平的激励。但是，如果地方政府没有足够能力提供基本或保底标准的公共服务，那么中央政府应给予“兜底”，这也属于中央政府的事权。

四是保护生态环境。中央政府应承担制定生态环境保护规则、标准的事权，并直接承担全国性或者区域性生态环境保护的事权；地方政府承担本辖区内生态环境保护的事权。

此外，为了更好地利用地方政府的信息优势，中央政府的某些事权可以委托给地方政府承担，但不宜太多。而且，中央政府必须要因此承担相应的支出责任，以转移支付形式向地方政府给足相应财力。中央政府独立承担的事权尽可能由中央自身机构完成，少用委托地方政府完成的方式。中央自身机构能力不足的，应加强自身能力建设。

平衡政府间财权，完善地方税收体系

各级政府所承担的事权衍生出各自的支出责任，进一步引出政府间财权划分的需要。政府间财权划分的基础是各级政府承担事权的范围。有利于各级政府有效履行事权，是政府间财权划分选择集中还是分散的基本原则和依据，也是完善地方税收体系的基本逻辑，即事权和支出责任相适应，支出责任和财权相适应。在各级政府承担事权时，应以财权划分为主，财力分配为辅。各级政府承担的事权及其衍生出的支出责任，须与财权相适应。

一是按照受益原则设计地方税。如果税基的价值和辖区财政支出之间有着密切的相关关系，那么该税适合作为地方税，典型的是房地产税。因此，应该在稳定宏观税负的前提下，推进房地产税立法，将房地产税作为地方税主体税种。

二是应将最终消费环节的税划为地方税。目前，引发地方政府投资冲动、替代市场配置资源等行为的重要原因，是增值税共享税制度问题。由于增值税与投资规模关联度非常大，一定程度上导致地方政府热衷于招商引资，盲目扩大投资规模。一旦将最终消费环节的税种划给地方政府，将引导地方政府更加重视培育地区发展环境，注重“投资效益”，这与地方政府承担的事权范围是一致的。

三是应赋予地方政府一定的自主设置地方税的权限。各地区发展差异极大，产业结构特点各有不同，应赋予地方一定的自主权，设计适合于本地区的地方税种。这不仅可以使地方政府有效地利用本地区的资源禀赋以获取财力，也有利于提高征管效率。

协调政府间财力分配， 实现适度财力均等化

政府间财力分配主要是通过转移支付制度实现的。确保各地区实现适度的财力均等化，这是中央政府的重要职能与职责。转移支付的功能定位有以下方面。

第一，弥补欠发达地区的必要财力缺口。我国区域发展差距较大，经济欠发达地区即使拥有充分的财权，其实际财力规模可能依然与承担事权的必要财力之间有一定的缺口，这种情况下，中央政府必须发挥“二次财力分配”功能。

第二，中央将部分事权委托给地方政府，或者中央为鼓励地方承担一些外溢性较强的区域性公共服务，为此中央须承担相应的支出责任，通过转移支付方式，给予地方政府一定的财力补助。

第三，一些突发性的、不可预料的重要事项，例如重大自然灾害等，为了有效应对此类事项带来的影响，中央通过转移支付给予地方一定的财力补助。

综上所述，十八届三中全会提出的“事权和支出责任相适应”的原则，实际上是政府间事权划分、财权划分、财力分配三个层次的统一。在推动政府间财政关系的法治化中，应首先由最高立法机关制定各级政府的事权范围。然后，测算各级政府的支出责任，并以此为依据，确定各级政府所拥有的财权。同时，改革现有转移支付制度，建立起与政府间事权划分、财权划分相适应的转移支付制度。