魏楚 郭琎 郑新业：能否推动能源革命是检验电改的唯一标准

魏楚 郭琎 郑新业 中国人民大学经济学院、国家发展与战略研究院

电改是能源革命在电力行业的具体体现，对电改的评判不能仅限于电改方案本身，要跳出电改来看电改。

从2002年国发5号文开始，“厂网分开、主辅分离、输配分离、竞价上网”的十六字目标几经蹉跎，至今仍未完全实现。时隔13年，2015年发的 9号文《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》再次提出电改“三放开、一独立、三加强”的目标。

此次电改以十八届三中全会全面深化体制改革为背景，是如改革派所言——新电改毫无新意？还是如许多报道所言——新电改催生新增市场，释放改革红利已不存在？我们认为：新电改实则是能源革命主题下的“蛋”，电改必须要以破解我国能源痼疾为决策目标；以能源发展的现实困境为约束条件；以是否推动能源革命为评价的唯一标准。

打通体制堰塞湖：

能源革命的“破”与“不破”

故事的一切，要从新电改所依存的历史背景——能源革命开始说起。能源革命是电力体制改革的导航灯、规划师。新电改则是能源革命的重要组成部分，是实现能源革命的重要抓手，是推动能源革命的先锋队。新电改推出的初衷和落脚点，都必须要以能源革命所指目标为导向。因此，首先需要厘清：能源革命要破解哪些痼疾和障碍？

我国能源领域的首要矛盾是供需失衡，2000～2013年，能源缺口从1亿吨标煤增至3.5亿吨标煤；平衡国内能源供需的结果是严重依赖国际能源市场， 2012年原油、天然气的进口依存度分别达到58%和29%，国家能源安全面临较高风险；尽管供需缺口持续扩大，但由于能源价格非市场化扭曲严重，能源资源利用效率较低，存在大量无效低效使用；此外，以煤炭为主的能源结构在短期内难以改变，能源消费导致的污染问题日益突出，威胁到人民群众生产生活和生态环境。

在此背景下，中央财经领导小组第六次会议明确提出要推动能源革命，习近平总书记更是对能源消费、能源供给、能源技术、能源体制和国际合作五个方面提出明确要求。

之所以提出“能源革命”而非“能源改革”，始于领导层清醒认识到：能源领域痼疾不除，体制障碍久不舒缓，将累积成高悬于社会之上的堰塞湖，淤积成经济发展中的血栓，变身成改革创新的拦路虎，因此需要施猛药以去疴、施重典以治乱。因此，能源革命剑之所指，均有明确的目标和需要破除的问题（见表格）：在确保能源供需外，治理环境污染与控制温室气体、调整经济结构、应对价格冲击、保障能源安全均是能源革命的重任所在，能源革命任重道远。

决策掣肘与困境：

能源革命的“能”与“不能”

面对上述多重革命目标，决策者有多个政策工具箱，但又面临多重约束。如果需要达到诸如“保障能源供需”之类的单一目标，不说轻而易举亦必手到擒来；如果二维兼顾，譬如要同时实现“保障供给、减少污染”，虽有困难尚存可行之策。然而，诸如“既要有能源用，又要没有（低）污染，还要价格便宜”的多维目标，则往往难以寻找到现实的组合选项。

其次，讨论能源革命，既需要关注效率，也需要关注公平，不能忽略欠发达地区的发展权问题；既要让市场起作用，在市场失灵部分让政府发挥作用的同时，还得防止政策失灵。

此外，能源革命的诸多目标，与其他改革目标之间可能存在不兼容或者重叠，因而决策者往往需要统筹全局，将不同改革和目标设定优先级和先后顺序。可见，能源革命实是多有掣肘、踟蹰难行。

回归起点与终点：

电力改革的“变”与“不变”

正是上述这些决策面临的“能”与“不能”约束条件，进一步深化了对能源革命“破”与“不破”的客观认识。但万宗归一，电改是能源革命在电力行业的具体体现，对电改的评判不能仅限于电改方案本身，要跳出电改来看电改。

能源革命本身才是电力改革的基石与出发点，也是电力改革的终极目标和终点，因此是否回应了能源革命的诉求、是否破除了能源革命的障碍、是否服务于能源革命并推动能源革命进程，是衡量电力改革的标尺，是检验电力改革的试金石，也是评价电力改革的唯一标准。

那么，哪些领域将要实施能源革命，即“变”？哪些领域留待未来攻坚，即“不变”？

首先，在确保电力供给方面，9号文提出“有序缩减发用电计划，完善政府公益性调节性服务功能，提升以需求侧管理为主的供需平衡保障水平”，这实际上对推动电力市场化交易、确保电力供需平衡提出了更高的要求。

其次，在保障电力安全方面，5号文中要求改革要“有利于提高供电的安全可靠性”；9号文则更明确提出要“保障电能的生产、输送和使用动态平衡，强化和提升电力安全高效运行和可靠性供应水平”，也即新电改将保障电力安全放在了更加重要的位置。

再次，在治理环境污染方面，5号文阐述为“（改革要）有利于改善对环境的影响，制定发电排放的环保折价标准”，9号文则具体提出要“积极发展分布式电源，支持新能源、可再生能源机组上网支持节能降耗和资源综合利用机组上网”，尽管形式上利好于新能源，但在细则出台前，我们认为现有方案没有涉及优化电源结构的机制，也没有考虑引入煤炭清洁利用和节能调动机制。此外，9号文方案可能导致高耗能产业产能扩张，产业结构的恶化有可能抵消新能源增长带来的环境利好。

此外，在市场化改革方面，9号文在现有“5+2+4”的电力市场格局基础上，进一步引入竞争，形成适应市场要求的电价机制，并完善市场化交易机制，建立相对独立交易机构。9号文以“坚持市场化改革”为基本原则，因此可以预期新电改带来了更大程度的市场竞争，部分行业将受益于竞争带来的价格下降，而公益性行业和居民部门电价短期内将维持平稳——但这都是基于没有处理电价交叉补贴这团乱麻的前提。最后，在强化政府监管方面，依据5号文所设立的国家电力监管委员会缺乏独立性，效率低下。9号文鲜明阐述了“加强电力统筹规划和科学监管”和“抓紧修订电力法律法规”的要求。但是，方案并没有明确监管主体和地位，其有效性要打上问号。

总体来看，9号文再次强化了电力供给与电力安全保障，重点是推动了市场化改革，但在应对污染治理、经济结构优化和强化监管领域，仍有待未来细则的出台或进一步改革。