江飞涛 社科院工经所市场与投资研究室副主任
战后70年来，贫穷国家力图启动工业化进程与长期经济增长，中等收入国家则试图实现发展方式转变并进而跨越 “中等收入陷阱”，然而两方面均成功者寥寥可数。日本及亚洲“四小龙”则是其中的佼佼者，它们比较顺利地实现了工业化并成功跨越中等收入陷阱，进入高收入经济体甚至是发达经济体的行列。对于许多陷于低收入或中等收入陷阱的发展中国家而言，如何从成功者的经验与失败者的教训中学习，并“复制”工业化的成功，仍然是现阶段面临的重大难题。
日本经济学家大野健一先生曾在若干发展中国家担任政策顾问，现在还是越南政府的经济顾问，他的新书《学会工业化》，致力于帮助这些国家走出困境。大野健一先生认为，产业政策的质量在很大程度上决定了一个国家的长期经济成就。他在这本新书中试图通过剖析和比较世界各国产业政策的最佳实践范例，为发展中国家实现经济发展提供学习和制定有效政策的途径。相比较之前许多探讨经济发展与产业政策的著作，该书具有两个特点：第一，该书更侧重于实践而不是仅仅停留于理论层面的争论，它为读者展现了大量详实、鲜活的具体案例及其相应的政策过程与措施，这些案例主要来自于东亚国家的发展经验；第二，该书颇为注重对于产业政策程序与政策组织机制的系统性研究，该书认为合理的产业政策程序与政策组织机制是一个国家能否制定高质量产业政策的关键，而现有产业政策研究大多忽略了这一领域。这也恰恰是该书对于产业政策实际与理论研究所做出的重要贡献，它开拓了产业政策研究极为重要的一个新领域。
该书在对于产业政策过程的开拓性研究中指出，对于成功实施产业政策而言，选择合意的政策固然重要，但更为基础、更为关键的是构建完善制定产业政策的程序和组织机制以确保好的政策被制定并得以有效实施。该书通过解析与比较东亚国家制定产业政策的组织基础与程序，试图从东亚所谓最佳的产业政策实践中，辨识出这些国家在政策制定程序与组织构架中存在的特征，尤其是那些保障政府制定良好产业政策所需要的重要特征。他指出，领导人对政策愿景可信赖的承诺是制定高质量政策的先决条件，确保不同部门间能有效协调的具体组织安排是实现政策目标的关键；在进行相关的调查、分析和国际比较以及起草和评论政策文本时，要积极动员国内外学者、产业专家和咨询公司的参与，根据充分的信息和分析，通过说服和协调主要利益相关者在政策的所有关键内容上达成共识，利益相关者名义上的参与并不能有助于提高政策制定的质量。只有经过这样的程序所制定的政策，一旦被采用，才会得到各参与方的坚决支持和自愿执行。大野健一先生的这一研究无论对于拓展产业政策研究的新领域，还是对于理解真实世界中的产业政策，均具有较高的价值。该书对于产业政策程序与组织机制的研究，对于现阶段的中国而言具有重要的借鉴价值。
近年来，中国产业政策密集出台，政策制定过程中组织机制与程序方面存在的根本缺陷，以及由此带来政策质量不高、政策实施效果不佳等严重问题不断暴露出来。在中国当前产业政策过程与组织机制下，“条块分割”的行政官僚体系是主导产业政策制定与执行过程的核心，整个政策过程更为封闭和不透明，普通相关利益者难以参与政策的制定过程，这就使各部门在产业政策制定过程中，尽其所能实现自身利益最大化，因而产业政策具有强烈的部门利益化和碎片化的特征。
政策制定过程本应是政策的相关利益者表达其利益诉求、竞争、协商与妥协的过程，但中国产业政策的制定过程，多数普通政策相关利益者或利益群体被排除在政策的制定过程之外，这些相关利益者（或群体）亦无正式渠道表达其利益诉求，更不可能从实质上制约行政部门在政策制定中扩张本部门权力和利益的行为。在行政官僚体系主导的产业政策制定中，由于缺乏监督与社会力量制衡，政策制定者通过对政策过程的垄断创租、设租，为少数利益相关人或行政官僚体系自身的寻租提供了便利和制度保障。
中国产业政策制定过程的封闭性和不透明性，还对成功实施产业政策带来了其他方面的不利影响。在开放、透明的政策过程中，不同相关利益者有机会表达利益诉求、竞争性游说，不同政策理念与方案有机会得到展示与竞争，在这个过程中，相关信息、知识不断被披露、比较与验证，这既有利于政策的制定者（或者决策者）获取更充分、更准确的信息，进而克服政策制定过程中的信息失灵问题。而在当前封闭、不透明的产业政策制定过程中，多数利益相关者以及学者、专家很难实质性参与政策讨论与制定，信息的展示与披露也很不充分，这一方面不利于相应部门制定高质量的政策，另一方面使得能够参与政策制定过程或者能影响政策的少数特殊利益相关者，或者其利益代言人，利用其信息优势，有选择地向政策部门披露信息，甚至向政策部门披露错误的信息，以误导政策部门，从而影响政策朝有利于自身利益的方向发展。这一点充分体现在一系列产业政策制定的过程中，如石化、钢铁、汽车等行业扶持大企业（尤其国有大企业）限制小企业、限制进入、限制竞争的政策，制定低水平牛奶制品标准，低水平的汽车排放标准，低水平成品油质量标准等等。
因此，当前中国迫切需要反思和重构产业政策的程序与组织机制，而《学会工业化》一书为此提供了极为重要的借鉴。但是，亦需要指出该书中产业政策程序的研究还局限于描述并比较分析不同国家政策制定的组织构架、程序、政策主体的行为（尤其是政治领导与官僚体系的行为）及三者的特征的，以图从中找出好的产业政策制定程序与组织机制、政策主体行为应具有的特征。这在很大程度上，是发展型国家与嵌入自主性等理论研究思路的延续。而对于产业政策制定的组织机制与程序如何影响不同政策主体的行为空间与行为方式，进而如何影响产业政策的形成与质量，仍有待进一步的研究。《学会工业化》一书为产业政策研究开拓了一个极其重要的新领域，期待大野健一先生更为深入的研究，也期待越来越多的政策或学术研究者加入这一行列。
最后，总结一下。在我看来，该书，尤其是关于产业政策程序与组织机制的研究，值得中国“那些对制定和推行发展政策十分感兴趣的人，包括国家领导人、经济部长、政府部门和机构的官员和管理者、发展领域的专家和顾问、政策领域的研究者和学生”高度关注。
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