刘立峰 国家发改委宏观经济研究院研究员
中国的地方政府创新性的投融资活动及其对城镇化和工业化产生的巨大影响，对现有的社会学理论提出了挑战。在这个过程中，地方政府愿意尝试和学习新事物，注重战略目标和规划的制定，敏锐捕捉突如其来的机会，直面不确定性的风险挑战；与此同时，中央政府给予地方政府一定的灵活发挥的空间，实施渐进改革、增量改革、试点推广、先行先试的策略，鼓励地方政府之间的竞争，形成可复制、可推广的经验。
到2014年，我国广东和福建的人均GDP首次突破了1万美元大关。再加上原来的北京、天津、上海、浙江、江苏、内蒙古，全国已有8个省份人均GDP超过1万美元。2013年，全国经济总量前30个的城市中，只有重庆等4个城市人均GDP低于1万美元。从经济总量看，广东省2014年GDP达到6．78万亿元，江苏省以6．51万亿元紧随其后，排名第三的山东省GDP达到5．94万亿元，距离突破6万亿元也只有一步之遥。这三个省区的经济规模均可以排在当年世界各国的第16位。地方经济发展是我国经济发展的有机组成部分，地方经济发展动力同样推动我国整体经济不断向更高水平迈进。
地方政府是比一般市场主体能量更强大的经济体
2011年，我参加国家发改委宏观院与斯坦福大学亚太经济研究中心的合作交流，两位美国大学教授预测中国经济在2012—2013年会降到5％以下。我在会上提出，中国有300多个地级市、2800多个县、4万多个乡镇，这些地方政府是比一般市场主体能量更强大的经济体。地方政府不仅是经济社会的管理者，也是投资环境的建设者，更是经济的直接参与者，市场主体的投融资活动往往是在地方政府的推动下进行的，许多在其他国家看来不可能实现的投资项目，在中国的地方政府支持下却能够顺利地建成并发挥效益。除人口红利、改革红利、全球化红利以外，地方政府竞争红利也是支撑中国经济长期高速增长的重要因素。
2010年7月，富士康正式签约入驻郑州航空港区；2011年3月，第一条手机生产线正式投产。在过去的3年中，全球iPhone的3／4来自郑州航空港区。要知道，富士康科技园的基础设施、厂房甚至员工宿舍投资均来自于地方政府，资金额甚至占总投资的一半左右。近几年，重庆按照“整机＋配套”垂直整合发展模式，相继引进了惠普、宏碁、华硕、富士康等电脑巨头，形成庞大的电脑产业集群。目前，全球四台笔记本电脑中有一台是“重庆造”。重庆政府也在基础设施和园区建设上投入了巨资，保证了企业的物流成本不会高于沿海地区。有人认为这些都不是地方政府该干的，是过度干预市场，但是，这可能正是中国经济发展的特色所在，我们很难用单一标准评价地方政府的行为。
未来地方政府投资公司仍然可能是公共性投资的重要主体
地方政府是我国投融资体制机制创新的最主要的动力源。在单一制的中央集权国家，地方政府的权力受到中央政府的严格限制。在我国，土地、财税、金融等重要领域的管理权均高度集中在中央政府，体制改革也是自上而下的，地方政府可以操作的空间很小，因此，地方政府不得不在夹缝中求得生存和发展，因此地方政府融资平台应运而生。正如中国人民银行官员所述，“不能不说，地方融资平台是地方政府天才般的创造，这是在市政债等‘正门’不开情况下，地方政府创造出的一条路。相当于地方政府把一个小窗户弄成一扇门。”尽管当前融资平台也面临着转型发展的重要任务，但是，未来地方政府投资公司仍然可能是公共性投资的重要主体。
许多西方国家经济学家认为，地租应作为政府收入的一个来源由政府保留。如果按市场价格将土地等公共资产租给企业家，而不是卖掉或直接送掉，社会主义市场经济就能更加良好地运行。我们在东南亚的泰国、印尼等国考察时发现，这些国家的地方政府也想搞产业园区，但是，建设产业园区又是一件非常困难的事情。因为城乡土地都是私人的，地方政府必须按照市场价格从私人手中拿地；而地方政府手中缺少必要的公共资源可以出租或出售，也就没有资金进行园区的基础设施建设。因此，东南亚国家的产业集聚和集群发展就非常困难。而在中国，土地的公有制保障了地方政府在拥有土地资源的同时拥有了资本性投资资金渠道，地方政府可以通过土地批租和抵押贷款获得城镇化和工业化发展的资金。
要把政府活动限制在应有的范围内
与成熟市场经济国家相比，我国地方政府投资决策的一个重要特征就是效率高。在国外，公共项目可能环评都未做完，而在国内早已经建成使用了。在金融危机爆发后的20国峰会上，印度总理辛格在分析中国为什么能快速、准确、高效地激活经济时说，中国与我们的社会制度不同，他们的决策效率往往非常高，这就是中国成功的原因。但是，问题在于，一旦过分强调效率，就必然要加强权威，这样就可能损害个人的权利。从上海、深圳等城市磁悬浮项目受到沿线公众反对而被长期搁置的情况可以看出，那种只顾行政效率、只求雷厉风行的政府投资决策方式已经走到了尽头。让民众和专家充分参与，求得决策与民意的契合，才可能令决策畅行无阻。
地方政府应该明白，老百姓把30%—40%的收入交给了你，把土地等公共资源的处置和收益权交给了你，你拥有比其他国家地方政府更强大的权利和更优越的条件，你就必须提供出“性价比”更高的公共产品与服务，不断完善地区经济和社会发展环境，而不是拿着纳税人的钱搞形象工程和寻租腐败。依靠自上而下的晋升激励和预算约束机制来规范地方政府行为是没有出路的。就像新自由主义代表人物米尔顿·弗里德曼所说，“要把政府活动限制在应有的范围内，使政府成为我们的仆人而不让它变成我们的主人。”什么是地方政府应该做的、必须做的，什么是政府不能做的、不许做的，要有明显的法律约定和社会监督。
2015年3月，民生证券研究院的报告指出，34个省市区地方政府推出的总额约1．6万亿元的PPP项目，实际签约落地的却只有13％，民间资本的积极性不高。而在PPP应用最为成熟的英国，采用PPP模式的项目投资也只有公共项目的20％。PPP对我国的新型城镇化发展具有重大意义，发展空间仍然较大，但也不能过分夸大PPP的作用。在融资成本、项目低收益和政策方面高度不确定性的多重约束之下，PPP项目对社会资本的吸引力不够。PPP只是平滑了当期的财政支出压力，但是，不能从总量上降低政府支出和债务规模。就地方政府来讲，需要综合考虑采取PPP模式是否真正物有所值，政府中长期财力承受能力如何，以及项目对提升公共服务效率的作用，把握好PPP实施节奏，不能一哄而上。
需要建立完善的地方财政重建机制
债务负担不断增大仍然是地方政府投融资需要重点关注的问题，这关系到地方政府投融资的可持续性。尽管从总体看，地方政府债务相对规模仍在安全线以内，但是，点状或局部的风险因素却不容忽视，也会直接引起债务市场的恐慌。如果中央监管部门卡住了地方政府利用土地资源融资，以及其他市场融资渠道，则不单是增量融资问题，而且已有的存量债务也会出现问题。用规范的地方债发行置换以往的短期债务是一个好办法，但是，如何满足不断增长的地方政府债务资金需求，现有债券市场能否承受、是否接受，仍然存在很多不确定性。因此，在允许地方政府发债的同时，允许其向银行直接借款，也是可以接受的融资方式。作为单一制的国家，地方自治程度很低，地方政府破产的可能性较低，但是，需要建立完善的地方财政重建机制。
中国犹如一只“黑天鹅”，对现有的社会学理论提出了挑战。执政党主导经济的弹性体制，加上一个快速增长的、具有国际竞争力的、融入全球分工体系的国民经济，使中国成为一个重要的、无法预测的异常案例。中国的地方政府创新性的投融资活动及其对城镇化和工业化产生的巨大影响，也是一个“黑天鹅”事件。在这个过程中，地方政府愿意尝试和学习新事物，注重战略目标和规划的制定，敏锐捕捉突如其来的机会，直面不确定性的风险挑战；与此同时，中央政府给予地方政府一定的灵活发挥的空间，实施渐进改革、增量改革、试点推广、先行先试的策略，鼓励地方政府之间的竞争，形成可复制、可推广的经验。因此，我们需要从全新的视角审视中国的地方政府。
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