朱旭峰 韩万渠：区域发展规划中的智库参与

朱旭峰，清华大学公共管理学院教授、博士生导师

韩万渠，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生、河南师范大学讲师

区域发展规划上升为国家战略过程中，国家智库和地方智库在议程设置、方案制定、方案提交、获批、宣传等过程中扮演了不同的角色，形成了“合作互动”的关系。以“中原经济区建设规划”得到国务院批复过程中的智库互动为例，分析这一过程不同阶段地方智库和国家智库的角色、行动和合作互动关系，以及国家智库和地方智库“合作互动”生成的影响因素，为理解中国智库影响区域发展规划政策提供了新的视角。

一、问题的提出

知识社会的到来，社会转型中公共问题的复杂性，使得国家对智库功能的重视达到前所未有的地步。2013年4月以来，习近平总书记、李克强总理等党和国家领导人关于“加强中国特色新型智库建设”的系列批示，引起了理论界和实践界广泛的讨论，形成了“中国智库迎来发展春天”的共识。对于中国智库发展，党的十八届三中全会明确提出了“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”的重大命题，十八届四中全会则强调“建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度 ”对于提高立法质量的重要作用。可见，“全面深化改革”和“全面推进依法治国”国家战略的实施，需要智库发挥更为重要的作用，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供智力支撑。但是，不难发现：无论中国智库的理论研究还是智库本身的实践，大多数集中于国家级的智库或者关注国家层面政策议题的智库，重点考察此类智库在国家层面政策过程的影响。地方智库的相关研究较少，关注国家智库和地方智库关系的文献更是较少涉及。

中国政府重视通过划定“经济特区”、“经济开发区”等区域规划的方式，促进区域经济社会发展，实现“由点带面”拉动全国经济社会发展的政策目标。在这一政策设计中，地方政府提出区域发展规划，中央政府批复区域发展规划并予以政策支持。这一过程既有地方政府发展规划类政策过程，又包含中央政府批复规划并出台支持政策的过程，反映出了地方政府谋求地方治理绩效提升，进而实现自身职位晋升的逻辑，也反映出中央政府借此实现治理统一性的追求。在发展规划制定阶段中，地方政府既需要本地的智库参与区域发展规划的调研、谋划和方案制定，也需要国家智库的指导帮助；在推动区域发展规划上升为国家战略的过程中，地方政府既通过官方正式渠道参与国家战略选择的竞争，又需要国家智库运用各种渠道影响中央政府的区域战略决策。由此使得参与其中的国家智库和地方智库间表现为“合作互动”的关系，区别于西方学者普遍认为的“政策分析市场上相互竞争的智库间关系”。

对这一问题的考察，本文通过对河南省委、省政府主推《中原经济区发展规划》上升为国家战略的政策过程为个案进行分析，重点考察国家智库和地方智库的角色、行动及关系。在此，本文将各省、较大市地方政府的发展研究中心、地方社科院、地方高校设立的，以本地政策议题为研究专长的智库视为地方智库；其他处于北京、上海等地，以国家层面政策议题为研究专长，主要服务于中央决策的智库视为国家智库。

二、智库互动关系的生成：以中原经济区发展规划为例

改革开放以来，“深圳特区”、“浦东开发区”作为“珠三角”、“长三角”的发展引擎，成为不同时期中国经济发展的增长极。中央政府在统筹区域经济发展政策制定方面，探索出了“规划先行”和“政策试验”相结合的政策模式，以“控制—激励”为导向鼓励支持地方政府谋划区域发展，落实执行国家治理的理念创新，配合国家统筹区域发展的总体战略，地方政府也积极制定区域发展规划以获得国家支持。

（一）主力军和方案制定：地方智库的角色及行动 2004年湖南、湖北、江西、山西、河南、安徽等中部六省提出了“中部崛起战略”，引起社会各界对中部发展的重视。六省轮流举办了“中部发展论坛”，并争取到国务院对“中部崛起”战略的支持，但并未显现出与其他国家区域发展战略规划区域一样的发展势头。“六省都支持等于都没有支持”，各省心照不宣地开始进行“立足本省”的规划制定。湖南省主推的“两型社会”综合试验区、湖北省主推的“武汉城市圈”、山西省主推的“资源型经济转型综合配套改革试验区”纷纷获得国务院的支持。河南省提出的“中原崛起”战略迟迟没有得到国家的战略支持。

2009年11月，原福建省委书记卢展工调任河南省委书记。在福建主政期间，卢展工主推“海峡西岸经济区”助力“两岸”经济合作，使居于珠三角和长三角的福建获得国家区域发展规划的支持。受益于这一经验，卢展工一到河南就提出了“中原经济区”的概念。将原来主推的“中原城市群”升级为“中原经济区”，旨在打破行政区划，强调河南“在不牺牲粮食生产的基础上推进新型工业化、新型城镇化”，突出河南的交通枢纽优势和文化传承积淀。这一倡导赢得了河南社会各界的支持，针对中原经济区发展规划上升为国家战略这一政策议题，迅速形成了政治流、政策流和问题流的三源合流。

作为政策倡导者的政府官员在共识形成中起到关键作用，也为地方智库的协商参与提供了基础和平台。在此之前，地方智库一直致力于河南省“中原崛起战略”的倡导。因此，卢展工提出“建设中原经济区”的倡导后，地方智库从理论上分析了区域经济规划从城市群战略到经济区战略的理念创新。河南省政府发展研究中心主任王永苏、副主任欧继中，河南大学中原发展研究院院长耿明斋等地方智库的领军人物，纷纷通过各种平台发表关于建设中原经济区的观点。2010年3月，河南省发改委组织专家围绕中原经济区建设进行了三个月的调研，制定《中原经济区建设纲要》。从部分专家在之后的报告、宣讲及媒体专访、网站发稿信息中，可以发现：参与《中原经济区建设纲要》的地方智库主要是河南省政府发展研究中心、河南省社会科学院、河南省科学院、河南大学等地方智库。地方智库承担了区域发展规划方案制定的调研、方案制定，成为区域发展规划制定的主力军。

（二）教练员和思想中介：国家智库的角色与行动 2010年6月，河南省统战部和河南省工商联在河南开封举办“中原经济区发展高层论坛”。在这次论坛上，时任国务院研究发展中心副主任卢中原、国务院参事室参事任玉岭、民盟中央经济委员会副主任、国土资源部规划司司长董祚继、九三学社中央原副主席、农业部原副部长洪绂曾、清华大学政治经济研究中心国家发展战略部主任韩建方应邀出席论坛，和省内地方智库专家一起探讨中原经济区发展规划。卢中原、任玉岭、韩建方均是区域经济研究方面在国内具有较大影响力的专家。在论坛上，国家级智库的专家扮演了“教练员”的角色，对中原经济区发展规划的战略定位，提出了意见和建议，其中“农业现代化、新型城镇化、新型工业化”协调发展（“三化协调”）的思路形成了共识，成为影响中央支持的主推“概念”之一。

这些专家的参与及作为“教练员”的指导，增强了河南省力推中原经济区上升为国家战略的决心。2010年7月2日，河南省省委召开专题研究“河南发展的战略思路问题的常务扩大会议”，明确启动《中原经济区建设纲要》编制工作。随后河南省在北京召开三次围绕中原经济区建设的高峰论坛。三场高峰论坛主办方均为国家级智库，协办方为河南省委、省政府。在这些论坛上，国家级智库的专家成为主角。从论坛召开的时间看，三场高峰论坛比较密集，集中在2010年9月5日至9月19日。2010年9月18日，出席建设中原经济区高层研讨会的河南省委常委、常务副省长李克在接受媒体采访时表示：《中原经济区建设规划纲要》已经上报国家发改委。参与三次高峰论坛的一位河南省地方智库负责人在一次关于中原经济区的宣讲中提到：三场高峰论坛对于规划批复并写进《国家主体功能区规划》和国家“十二五”规划，起到了重要作用。

由此可见，在这一过程中国家级智库除了承担起“教练员”的指导作用，更为重要的是发挥了在京“权力距离”的“近水楼台”优势。国家智库事实上承担了类似西方智库的“思想中介”的角色，和地方政府的合作举办研讨会。在研讨会上，国家智库和地方智库展开的合作互动，共同为中原经济区发展规划上升为国家战略进行“舆论造势”。

（三）宣传员和政策传播：国家智库和地方智库的协同行动河南省委省政府主导下的智库间合作互动，助力中原经济区规划上升为国家战略。2011年1月，中原经济区纳入《全国主体功能区规划》；2011年3月，中原经济区写进“十二五规划”，提交两会审议并获得通过；2011年6月，国家发改委副主任杜鹰带队部委联合调研组，在河南进行为期一周的中原经济区建设专题调研；2011年9月27日国务院发布《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》；2012年，国家发改委批复《中原经济区发展规划》；各部委和河南省签署36项战略协议支持中原经济区建设。河南省主推的中原经济区发展规划上升为国家战略的任务得以实现。国家智库和地方智库的分工协作也进入新的阶段——对中原经济区发展规划的宣讲解读。

在这一阶段，国家智库的专家侧重于在国家级媒体发表关于中原经济区建设的观点。这些观点在全国乃至更大范围产生较大影响。尤其是对中原经济区各个战略目标的解读，为引导农业、交通、物流、能源、装备等产业发展、产业转移提供了参考。地方智库对中原经济区规划的宣传主要集中于省内，借助两个平台展开。一是河南省省委组织的“中原经济区建设宣讲团”，其主要任务是在全省各地市及高校等进行关于中原经济区建设的宣讲；二是借助省内媒体的传播宣传，包括：《河南日报》连载关于中原经济区建设的系列评论文章，《大河报》、河南电视台对中原经济区进行连续报道，地方智库的专家作为评论人和嘉宾所做的访谈。地方智库的宣传在省内凝聚了共识，动员全社会积极参与中原经济区建设。尽管这些宣传往往被视为“政策解读”，但基于共识的政策解读，可以减少政策在执行环节的阻力。智库间合作互动进行政策解读和政策传播的积极意义不容忽视。

三、智库间合作互动关系生成的影响因素分析

国家智库和地方智库“合作互动”关系的生成，脱胎于中央政府和地方政府在区域发展规划上升为国家战略政策过程中的央地关系。在此关系语境下，地方政府谋求中央支持的行动，在非官方渠道通过寻求国家智库的中介式支持，影响着国家智库和地方智库合作互动关系的生成。同时，“共识式协商参与”是中国政策决策体制的主要特征，智库间的合作互动本质上是这一特征在区域发展规划政策过程中的体现。从微观层面考察智库间合作互动关系的生成，可以从以下阐述逻辑依次展开。

（一）优势互补：合作互动关系生成的分工基础首先，区域发展规划政策过程中的地方智库的合作互动对象为什么是国家智库。根据前述分析，地方政府和地方智库间的关系已然明了，在寻求指导帮助时为什么选择的不是民间智库或者在区域规划研究方面具有专长的其他智库，甚至国际知名智库？对此问题的思考，可以发现合作互动关系生成的第三个影响因素。组织间合作关系的达成离不开合理的分工。而分工的合理性体现在不同组织之间互补性的组织优势。国家智库的优势在于——影响中央政府政策的“权力距离”优势，以及这些智库本身在其他国家级区域发展规划制定过程中的经验。地方智库的优势在于服务于地方政府的成本优势、信息优势和沟通优势，可以更好的实现地方意志和专家理性的结合。两类智库基于各自优势的合理分工，促成了国家智库和地方智库的“合作互动”关系。

（二）准垂直系统：合作互动关系生成的组织基础循着这一逻辑思考，第二个问题是“为什么是这些国家智库”。通过考察参与中原经济区发展规划上升为国家战略政策过程的国家智库主要是国务院发展研究中心、中国社科院、中国科学院、北京大学、中国国际经济交流中心等。参与的专家以国务院发展研究中心和中国社科院居多。通过调研访谈，笔者发现和这些智库联系的地方参与者同样隶属于河南省政府发展研究中心和河南省社科院。国务院发展研究中心和省级政府及较大市政府发展研究中心，往往具有业务上的合作。国务院发展研究中心的一些课题，会让地方政府发展研究中心进行协助调研，二者也会围绕区域性问题进行合作研究。尽管二者之间并没有行政系统中垂直管理部门间的业务指导关系，但具备了准垂直管理的组织关系，成为开展合作互动的组织基础。类似的现象也存在于中国社科院和地方社科院、中国科学院和地方科学院、中国农科院和地方农科院之间。组织间的合作关系形成有赖于组织间的合作基础，智库间的准垂直系统业务合作基础构成了国家智库和地方智库合作互动关系重要影响因素。

（三）地缘社会网络：合作互动关系生成的情感基础考察智库间合作互动的具体行动者，尤其是国家智库参与此政策过程中的专家。我们提出第三个问题：为什么是这些智库专家参与进来。对此问题的分析构成了微观层面第三个影响因素——“地缘关系”。智库间的合作互动本质上是智库专家的合作互动。人际关系合作互动的形成有赖于信任和情感，而影响信任关系和情感形成的重要因素是血缘关系和地缘关系。国家智库的“权力距离”优势和准垂直系统的业务合作基础都属于政治地位和权力形成的圈层关系，那么地缘关系无疑成为影响智库间专家合作互动的重要影响因素。从参与上述政策过程的国家智库的专家构成，可以发现基于地缘的社会关系网络。国务院参事任玉岭、国务院发展研究中心原副主任卢中原、国务院发展研究中心原主任王梦奎、中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立、国家行政学院经济学教研部原主任周绍鹏、北京大学副校长刘伟等的籍贯和出生地均为河南，其他智库的专家大多为中原经济区邻近省份或者曾经在河南工作。基于地缘的社会关系网络和“根文化”的影响，使得这些国家智库专家在家乡所在地需要奉献智力资源和网络资源时，表现得义不容辞。

四、结语

区域发展规划上升为国家战略的政策过程中，国家智库和地方智库呈现出合作互动的关系。区域发展规划政策过程中，地方政府的策略行为选择是通过各种渠道争取中央政府的支持，可谓构成了智库间合作互动关系生成的宏观影响因素；中国政策决策体制的“共识式协商参与”特征，为国家智库和地方智库的关系生成提供了平台，是互动合作关系生成的中观影响因素；从微观层面影响因素考察，可以发现：智库的优势互补是智库间合作互动的关键前提；准垂直管理的业务关系是智库间合作互动的组织基础；智库专家的地缘关系是智库间合作互动的情感纽带。由此构成了宏观、中观、微观三个维度，更为立体地呈现影响智库间关系生成的过程，从知识运用和智库间关系的角度折射出中国政治生态的一个侧面。

2014年10月27日，中央全面深化改革领导小组第六次会议审议了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，习近平总书记在讲话中强调“要统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科技和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系 ”。中国特色新型智库体系的建设，不仅要统筹推进横向维度不同类型智库的协调发展，也需要统筹推进纵向维度国家智库和地方智库的协调发展。无论横向维度还是纵向维度，合作互动的智库间关系都是中国特色新型智库体系建设的目标追求。因此，智库理论界和实践界应重视智库间关系研究。本文主要针对中原经济区的个案进行分析，为更好地理解中国智库影响政策过程，提供了一个“智库间关系”的新视角。但是，限于调查访谈的深入性，本文还存在很多不足，对此问题的研究，期待和业界同仁一起开拓。