编者按：
以简政放权、深化行政审批制度改革为主要特征的行政体制改革正在逐步展开，并取得重要成果。作为中国最权威的行政体制改革研究机构，中国行政体制改革研究会连续四年发布“行政改革蓝皮书”，通过翔实的资料，具体的分析，既有专题研究，又结合地方实践案例，从多角度对行政审批制度改革与地方治理创新进行分析和研究，具有重要的权威性和前瞻性。
中国网与社会科学文献出版社和中国行政体制改革研究会联合推出《行政体制改革系列分析》文章，摘编并发布《行政改革蓝皮书（2014-2015）》中的核心观点，共计27篇。本系列文章以行政审批制度改革与地方治理创新为主题，系统跟踪和总结了2014年中国地方政府实施行政审批制度改革的进程、成就和问题，并围绕地方治理创新等实践议题进行系统总结和梳理。
于宁 中国机构编制管理研究会执行副会长、研究员
当前，我国经济进入了一个增长速度的换档期、结构调整的阵痛期、前期刺激政策的消化期，寻找新的经济增长点、发掘新的经济增长活力、释放更大的市场活力和创造力成为新一轮地方行政体制改革的时代背景。因此，2014年地方行政体制改革以转变政府职能为核心，以行政审批制度改革作为进一步全面深化改革的突破口，通过政府机构改革、事业单位改革和严控机构编制来构建合理的组织结构，实现政府的有效治理，进而推进国家治理体系和治理能力的现代化，完善和发展中国特色社会主义制度。此次机构改革，各地均把深化行政审批制度改革作为重要抓手，通过取消一批、下放一批、转移一批，不断向市场、社会和基层放权，进一步理顺政府与市场、政府与社会、不同层级政府之间的关系。
地方行政体制改革面临的问题与挑战
经过历次改革，地方行政体制改革以“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”为主线，在实现“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的目标上取得了巨大成就。但是，随着时代发展和社会进步所产生的新情况、新特点和新问题，使得地方行政体制依然面临着许多问题与挑战。
（一）地方政府职能转变依然不到位
通过前六轮改革，地方政府职能从被动地适应工作重心向经济建设的转移到主动寻求与社会主义市场经济条件下的政治目标和社会目标相协调、相促进，朱光磊、周望：《在转变政府职能的过程中提高政府公信力》，载《中国人民大学学报》2011年第3期。再到积极地促进社会主义市场经济条件下的政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”目标的实现，有力地保障了我国社会主义现代化建设，对经济发展和社会进步起到了巨大的推动作用。但是，在适应新的形势和变化的情况下，地方政府职能转变依然有许多不到位的情况。
首先，以行政手段干预资源配置，以审批手续抑制市场活力的现象依然存在。其次，地方政府职能转变的速度与经济社会的发展、社会结构转变和多元利益的诉求不相匹配。最后，重管理轻服务的管理瓶颈，制约了地方政府职能转变的深化。
地方行政体制改革之所以职能转变不到位、改革进程中时有反复的情况，与地方行政体制改革缺乏有效的评价体系和监管制度是分不开的。虽然本次行政体制改革国务院首次向媒体公布了行政审批事项改革的目标，但地方政府行政体制改革的步伐并没有跟上国务院的脚步。当然，地方政府的电子信息化建设步伐相对滞后、政务公开制度相对不够完善，也客观上制约了对于地方政府行政体制改革进程的监督，但是，地方政府也鲜有借助于媒体和各级政府网站向公众公布阶段性改革目标，也没有根据不同地方的具体特点，将地方政府行政体制改革的具体目标进行量化、阶段性细分，因此导致改革的评价与监督也呈现自上而下的特点。
（二）地方政府机构设置有待进一步优化
地方政府总体上呈现出职能和机构设置上的高度相似，呈现出“职责同构”的特点，虽然经过数次地方政府机构改革的重大调整，但总体上看，地方政府机构设置依然没有完全适应全面正确履行职能的要求。
第一，省级政府机构类型较多、功能定位不清。第二，市县政府机构数量多，设置分散，分工过细。第三，地方大部门体制改革只是简单停留在物理整合层面，没有实现部门内的化学融合。
职能的高度同构导致地方行政管理中“政出多层”问题尤其突出，各级政府权责难以分清，机构设置上下对口、一一对应，各级地方政府根据自身特点来进行职能和机构调整的空间受到局限。当前，我国地方党政群行政编制总体规模并不小，编制总量足以保证各级地方党政机构正常运转。但由于地方政府分工过细，对于地方公共管理和公共服务经常出现“越位”现象，公众直接感知到地方政府机构编制规模依然偏大，部分地方机构和直属事业机构人浮于事和人手不足现象并存。
（三）地方各级政府职责不够明晰
2008年地方政府机构改革虽然明确提出地方各级政府要在全面履行职责的基础上，突出各层级政府履行职责的重点。但地方各级政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的职责划分仍不够清晰。目前，除国防、外交、海关、边防、出入境检验检疫等中央事权外，地方各级政府职责基本相同，都在上级政府领导下，对本行政区域内的行政事务行使管理权。职责的高度重复会产生“政出多层”问题，各级政府权责难以分清，不但降低了行政效率，增加行政管理和公共服务的成本，而且压缩了地方政府机构改革和公共服务质量提升的空间。
从编制配置的整体分布层级来看，编制配置体现了向基层一线地方政府倾斜的特点，为地方政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的履行提供了保障，但地方政府机构数量过多、各部门领导职数多、提前离岗占用大量编制等原因，客观上降低了单位行政编制的使用效率。在可调配使用行政编制十分有限的情况下，单位行政编制的使用效率不高，导致地方各级部门仍存在超编、大量借调人员等问题。
地方行政体制改革与地方行政层级、行政区域建制、财税体制、公务员制度等密切相关，如果其他方面的改革无法与地方政府机构改革协调推进，势必衍生出制约地方行政体制改革进程的因素，影响地方行政体制改革的效果。
本次地方行政体制改革的重点和任务
（一）以简政放权作为地方政府职能转变的关键点
政府职能转变是行政体制改革的核心，简政放权是加快地方政府职能转变的关键所在。在现行行政管理体制下，行政审批是行政权力最为集中的领域，行政审批事项多、流程烦琐复杂的问题依然存在，必须通过简政放权，大力减少审批事项，从绝对数量和相对空间上压缩由行政审批事项所带来的地方政府自由裁量权，真正达到转变地方政府职能的目标，以激发和释放市场蕴含的活力。
当国家治理体系和治理能力的现代化无法从根本上消灭地方政府的行政自由裁量权的时候，给地方政府行政改革树立一定的价值观与标准，成为引导和限制自由裁量权的唯一有效方式。公平、经济和效率是传统的自由裁量权的价值标准。但是，上下同构的体制、扭曲的政绩观和维稳的一票否决，使得地方社会管理和公共服务或保守地走向“不作为”，或激进地走向“大管家”，无法体现社会公平正义，不利于服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府和人民满意政府的建设。
此次简政放权不但要处理好中央与地方的关系，而且要进一步协调处理政府与市场、政府与社会的关系。地方政府与市场、社会零距离接触，地方政府取消行政审批事项，实质就是从权力结构上将地方政府、市场和社会进行重新定位，一方面从绝对数量上分割地方政府的行政自由裁量权，实现政府的自我革命；另一方面充分发挥市场和社会组织在经济发展、社会管理和公共服务等领域的积极作用，进一步释放改革红利，为经济平衡较快增长保驾护航。地方政府机构改革、职能转变、结构优化的一切核心，都是进一步促进地方政府的简政放权，实现政府、市场、社会三者在新的经济社会发展形势之下的权力平衡。
（二）以行政审批制度改革作为地方行政改革的突破口
首先，地方政府在此次行政审批制度改革中扮演着多重角色，既是地方行政体制改革的主体，又是中央与地方行政体制改革进程中的客体。地方行政改革要有效承接国务院取消和下放的行政审批事项，转给市场和社会的，地方政府不但不能通过任何形式截留，而且要担当行政审批权取消和下放的护航人。对于下放给地方政府的行政审批事项，则要通过机构调整、结构优化和职能转变来确保“接准、放实、管好”。避免行政审批事项下放过程中出现“缺位”和“越位”问题。与此同时，各级地方政府在全面清理现有投资审批、生产经营活动审批、资质资格许可和认定、评比达标表彰、评估等事项的同时，梳理分析各部门取消下放的审批事项，既要保证取消和下放行政审批事项的数量，也要保证取消和下放的质量，杜绝边减边增、明减暗增，保证行政审批事项取消和下放的高含金量，实现放到位、能落地、不反弹。对保留的行政审批事项，明确管理层级，简化审批程序，最大限度减少预审和前置审批环节，创新审批方式，明确办理时限，公开办理流程，接受社会监督。今后，一般不再新设行政审批事项，确需设立的，必须严格遵守行政许可法的规定，切实防止行政审批事项边减边增、明减暗增。
其次，地方行政审批制度改革必须转变管理理念，变预防性的前置性审批为事中事后监管。大量行政审批事项的取消、下放和转移容易出现“一放就乱”现象，为了保证有效履职，地方政府在推进行政审批制度改革的同时，理念和方式方法的转变比机构设置和组织形式的转变更加重要。地方政府取消和下放行政审批事项，客观上导致社会管理和公共服务的管理方式从事前审批转向事中事后监管，管理任务和管理难度随着管理方式的转变而转变。前置性审批可以使地方政府有效规避一定的风险，事中事后监管则更加考验地方政府的管理能力和水平。由这一转变而带来的监管主体、监管力度、监管形式等一系列问题，迫使地方政府必须尽快构建起权责明确、监管有力、公平公正的监管体系，形成政府监管、社会协同、公众参与、企业负责的市场监管格局。这既是通过改革使企业和社会对地方政府行政体制改革进行倒逼，也是通过地方行政体制改革的实践和创新来推动我国行政体制改革的整体进程。
（三）以协调、创新作为机构编制和职责整合的驱动力
本次地方行政改革中，在机构编制方面中央提出了“严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡”的要求，严控总量是目标也是“红线”，盘活存量是基础，优化结构是方法，增减平衡是原则。确保财政供养人员只减不增，是新一届政府向全社会做出的公开承诺，要实现这一目标，必须严格控制政府规模，努力降低行政成本。同时，在地方行政体制改革的进程中，对地方政府工作部门也进行限额管理，对机构限额的要求更加刚性。将以往“多少个左右”的弹性规定调整为“不超过多少个”。长期以来，地方在限额外自行设立机构的问题较为普遍，这次改革要求对限额外的机构，通过撤并整合等途径予以规范。在机构编制总量受到严格控制、财政供养人口只减不增和对地方政府工作部门进行限额管理的条件下，迫使地方行政体制改革严格在限额内设置机构，向管理要效益、向创新要效率，通过创新提高机构编制资源的利用效率。区域、经济、政治、文化、生态等方面的差异，直接体现在不同地区发展和管理的不同需要上，要使得机构设置适应地区差异，地方政府机构设置科学化、合理化，就要从实际工作出发，大胆创新，打破上下对口，在更大范围、更多领域综合设置机构，促进机构职责在横向和纵向更大力度地整合。地方政府机构改革从1982年开始至今，每次都有其特定的时代背景和主题。本次改革中，通过简单的部门整合、结构调整来推动改革的空间已经不大，机构职责的整合必须由物理融合向化学融合转变，唯有经过有效的化学融合，才能够凝聚新的共同利益来克服旧的部门利益，才能够形成新的价值认同和理念认同来取代旧的部门文化。
同时，地方行政改革与事业单位分类改革相协调，对承担行政职能的事业单位，逐步将行政职能划归行政机构或转为行政机构，涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和行政编制总额。地方行政改革在编制总量受到严格控制的前提下，要向改革要编制，要向管理要编制，向信息化技术要编制，不断提高机构编制资源效用，打破层级、部门、地区的限制，通过在总量内跨地区、跨部门、跨层级调剂使用编制的积极探究，推动编制资源向基层和一线倾斜，深化地方行政体制改革。
（四）通过建立权力清单推动政府管理法治化
此次地方行政改革的重点和亮点就是以建立权力清单的方式，进一步厘清地方政府部门的权责边界。通过这场政府部门的自我革命，既能加强社会对政府权力的监督、推进政府职能转变，也能强化市场信心、激发市场活力。权力清单最早由河北省于2005年在邯郸市政府、省商务厅、省国土资源厅进行试点，以权力清理、明晰权责为目标对地方行政管理体制进行了一场权力透明化的自我革命，也是一场地方政府行政体制标准化建设和完善的革命。2014年1月8日，李克强总理要求公开国务院各部门全部行政审批事项清单。2月18日，在省部级主要领导干部专题研讨班上，他再次强调，要逐步建立各级政府的权力清单制度。随着国务院60个部门集体“晒”出权力清单，各级地方政府在行政体制改革中逐步建立权力清单制度成为本次改革的重点。
未来深化地方行政体制改革的政策建议
（一）深化大部制改革，加大机构整合力度
首先，改革是地方政府的自我革命，相对而言，地方政府在信息资源、智力储备、人才储备等方面都存在着区域性、层级性的差异，对于大部制改革的理论知识储备不充足、研究不充分、认识不全面，无法从经济社会转型、利益冲突和治理能力滞后等方面来客观把握大部制改革的重要性和必要性，也导致地方政府对于大部制改革的复杂性、综合性的漠视，使得大部制改革力度不够。
其次，地方政府行政体制改革形成改革惯性，也引发“改革疲劳”。自1982年开始，地方政府行政体制已经经历过多次重大的变革，每一次改革都是源于特定的经济社会的重大转型。改革取得了巨大的成果，使得我国行政体制基本上能够适应经济社会发展的步伐。但是，改革也使得地方政府陷入了一定程度的改革疲劳，政策的稳定性和延续性都不强，地方政府大部制改革缺乏有效的推动力，而且还面临着诸多部门利益、地方利益、区域利益的阻碍。
因此，地方政府行政体制改革在大部制改革上仍然有许多可以不断进步的空间。深化大部制改革，对于地方政府而言，应该从加大机构整合力度、杜绝相近部门之间的简单“凑堆”入手，以大部制改革为自我革新的切入口，进而推动部门间机构优化、部门内职能融合，打破貌合神离，推进“化学”整合，于宁、杨小斌：《行政体制改革中的职能科学及其实现路径》，载《中国行政管理》2014年第1期。最终实现提高公共行政效率、降低公共行政成本、改善公共服务质量的目标。
（二）培育社会组织，加强各层级地方社会建设
要改变社会建设滞后于经济发展的现状、实现行政体制改革与社会建设相互促进，地方政府行政改革必须将地方社会建设和地方社会组织的培育作为改革的重点。只有成熟的社会组织才能够给社会管理带来创新，才能够培育社会自我组织、自我管理、自我服务和自我修复的能力，才能够促进政府职能转变，承接政府转移出来的部分公共服务职能，形成社会组织提供服务、政府购买服务的地方政府行政改革全新格局。
（三）建设法治政府，完善地方行政法制体系
本次地方行政体制改革的重要内容是行政审批制度改革，而地方行政审批事项大多是国家法律法规设定的，地方没有权力进行调整，这在很大程度上影响了地方行政审批制度改革的推进力度。地方行政改革要充分发挥市场和社会的自主性和创造性，根据地方具体情况来对行政审批事项进行取消、下放和转移，将成为地方行政体制改革因地制宜推进的必要条件，期间必然涉及国家法律法规的修改。在改革的进程中，建构良性互动的上下互动机制的必要性和重要性便不容忽视。
虽然历经几次地方机构改革，我国先后制定和实施了一系列法律制度，但就目前而言，我国行政法制仍然不能说已经完备，政府、市场、企业的关系，政府与社会组织的关系，权力清单制度的建设，都需要法律法规提供制度保障，推进政府工作的制度化、规范化和程序化，强化对行政行为的法律监督，做到法律管权、依法办事，对于地方政府的法制建设都提出了更高的要求。
评 论