编者按：
以简政放权、深化行政审批制度改革为主要特征的行政体制改革正在逐步展开，并取得重要成果。作为中国最权威的行政体制改革研究机构，中国行政体制改革研究会连续四年发布“行政改革蓝皮书”，通过翔实的资料，具体的分析，既有专题研究，又结合地方实践案例，从多角度对2014年行政审批制度改革与地方治理创新进行分析和研究，具有重要的权威性和前瞻性。
中国网与社会科学文献出版社和中国行政体制改革研究会联合推出《行政体制改革系列分析》文章，摘编并发布《行政改革蓝皮书（2014-2015）》中的核心观点，共计27篇。本系列文章以行政审批制度改革与地方治理创新为主题，系统跟踪和总结了2014年中国地方政府实施行政审批制度改革的进程、成就和问题，并围绕地方治理创新等实践议题进行系统总结和梳理。
王满传 中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授
2013年和2014年，按照党中央的决策部署，国务院力推简政放权。从第三方评估的视角看，两年来的简政放权范围广、力度大、进度快，取得明显进展和成效。两年的简政放权具有地位特殊、强调放管结合、放权与规范并举、紧紧围绕经济发展任务、坚持依法推进改革等特点，但也存在一些部门和地方改革目标不明确、改革进展不平衡、横向配套不够、纵向联动不够、法律法规滞后以及监管能力跟不上等问题。下一步要从进一步减少行政审批等事项、强化对行政审批等政府权力的规范、推行“三个清单”、加强监管能力建设、加大地方简政放权的力度、规范和治理中介服务机构等方面，继续推进简政放权。
根据参加第三方评估获得的信息、与评估组同事们进行的研究讨论以及自己的思考，谈谈对2013年和2014年国务院和地方政府推进简政放权工作的认识。
简政放权工作的特点
2013年和2014年的简政放权工作具有以下几个特点。
一是地位特殊。按照党中央对加快政府职能转变、深化行政体制改革的重大部署，本届政府赋予了简政放权工作特殊、重要的地位。在上任履职之初，本届政府就把简政放权作为开门的第一件大事，作为行政体制改革的“先手棋”和宏观调控的“当头炮”，加紧部署和着力推进。
二是强调放管结合。本届政府在推进简政放权过程中，始终强调要放管结合，“放”要坚决放开、放到位，但不是撒手不管；“管”要切实管好、管住，做到活而不乱。“放”和“管”如同车之两轮，都要做圆了，才能推动整个行政体制改革稳步向前。一方面，持续大力取消和下放行政审批等事项，另一方面，采取措施强化和改善事中事后监管。
三是放权与规范并举。一方面，两年来大力取消和下放行政审批等事项，另一方面，采取措施对行政审批项目的设定及其实施过程进行规范。2013年12月，国务院下发了《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》，严格行政许可设定标准，规范行政许可设定审查程序，严格控制各地各部门新设行政许可，切实防止行政许可事项边减边增、明减暗增。2014年4月，国务院下发《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，对各部门现有非行政许可审批事项进行清理。很多地方和部门采取措施，就实施行政审批过程和行为制定标准和规范，并向社会公开，以加强对行政审批行为的监督。
四是紧紧围绕经济发展任务。两年来的简政放权措施尽管范围广，但都是紧紧围绕促进经济发展这个中心任务。国务院取消和下放的800多项行政审批等事项，多数涉及企业投资、经营，人民群众就业创业，目的是激发企业和市场活力、增强经济发展的内生动力。之所以这样做，重要原因在于处理好政府和市场关系是科学定位政府职能的关键问题，也是经济体制改革的核心问题。
五是坚持依法推进改革。两年的简政放权工作，始终贯穿着法治思维，是以法治方式推进的。在国务院决定取消和下放行政审批项目过程中，如果涉及的项目是依据有关法律设立的，国务院总是依照法定程序先提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定，然后再正式宣布取消和下放。
推进简政放权中存在的问题
出于多方面的原因，两年来的简政放权，从改革的“最初一公里”到“最后一公里”，均存在一些问题，影响改革效果。
一是一些部门和地方改革目标不明确。党中央、国务院明确了简政放权的方向和目标，就是要通过简政放权，加快转变政府职能，激发市场、社会的活力和创造力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥社会组织和人民群众的作用，发挥地方的积极性和就近管理、服务的优势，为保增长、调结构、促改革、防风险、惠民生提供体制机制保障。在具体层面，李克强总理在2013年3月提出了任期内将原有的行政审批事项削减1/3以上，2014年3月又进一步提出年内要再减少200项以上的工作性目标。在推进简政放权中，一些部门和地方对改革的目标不清楚或理解不深，有些部门只是为了完成数量指标任务，有些地方没有把简政放权与本地经济社会发展实际结合起来，对于取消和下放行政审批等事项的依据、目的、可行性、预期效果等研究不深、考虑不细，表现出为“简”而简、为“放”而放的倾向。
二是改革进展不平衡。两年来，尽管各地各部门按照党中央、国务院的部署和要求实施简政放权，但不同部门、不同地区、不同领域取得的进展存在较大差异。有的国务院部门已减少70%以上的行政审批项目，另一些部门还不到50%；有的地方不仅大幅减少行政审批等事项，而且对保留的行政审批项目进行了清理规范，制定了明确的审批流程和标准，并向社会公开，另一些地方不仅减少的行政审批项目比例较小，而且存在大量以“红头文件”形式设定的行政审批项目；与经济相关领域的行政审批事项减少幅度较大，而社会领域行政审批事项还有较大精简空间。
三是横向配套不够。有些事务涉及多个部门相互关联的管理权。只有这些部门同步推进改革，取消或下放相互关联的管理权，才能达到预期改革目标和效果。在2013年和2014年的简政放权中，由于不同部门改革进展不平衡、相互之间沟通协调不足，有的部门取消或下放了某项行政审批项目，但由另外部门实施的相关联的行政审批项目没有取消或下放，导致前者取消或下放的行政审批项目难以真正落地。如有的方面投资审批权下放到地方，但土地使用审批权、规划权没有下放，地方还是不能自主决定投资项目。
四是纵向联动不够。有些行政审批项目，国务院决定取消或下放，但一些地方没有真正落实，造成“中梗阻”现象。对于有的项目，一些地方以尚未出台配套衔接办法或担心监管跟不上为由，没有及时落实；有的项目，一些地方表面上按要求取消或下放了，但以“备案”等形式保留着，或者地方自行设定的相关联审批项目没取消或下放，导致国务院取消或下放行政审批项目失去意义。
五是法律法规滞后。政府部门现有的很多行政管理权是由法律法规赋予的，取消和下放这些行政权力需要修订相应法律法规。由于修订法律法规需要经过法定程序，一些简政放权改革措施受到法律法规滞后的制约。如国务院决定取消民办学校校长聘任的审批，但《民办教育促进法》第二十三条规定，民办学校参照同级同类公办学校校长任职的条件聘任校长，这实际上就要求对民办学校校长聘任进行审批。
六是监管能力跟不上。长期以来，政府部门和人员习惯于通过行政审批实施管理。取消、下放行政审批项目后，不少部门对于如何管理比较迷茫。有的人员观念没能及时转变，有的部门监管力量不足，有的地方缺乏相应的监管设备和手段。简政放权后，监管意识增强但监管能力不足在很多地方和基层比较普遍。
继续推进简政放权的主要任务
按照中央全面深化改革的目标要求和加快转变政府职能的部署，针对两年来推进简政放权中暴露出来的问题，今后一个时期必须继续深入推进简政放权，主要任务有以下几个方面。
一是要进一步减少行政审批等事项。目前，在国务院层面，各部门还有行政审批项目1000多项。在省级政府层面，因“行政审批项目”的概念和统计标准不统一，各省之间行政审批项目数量存在较大差异，少的有300项左右，多的有700多项。市、县级政府虽然没有设立行政许可的权力，但以“红头文件”设定的各种名目的审批事项很多，直接影响到广大中小企业、人民群众的生产生活。为激发市场主体活力和社会创造力，发挥地方政府的积极性以及就近管理和服务的优势，必须下更大的决心、用更大的力气，进一步取消和下放行政审批等事项。
二是要强化对行政审批等政府权力的规范。首先，要对“行政审批事项”的概念进行统一规范。目前，无论中央部委还是地方部门，对行政审批事项的界定都不一致。国务院各部门取消下放或者保留的行政审批有十几种不同的名称，包括审批、核准、备案、认可，还有工程验收等；统计口径也不统一，有的算大项，有的算子项，有的一大项包括几十个子项。还有市、县政府自行设定的各种审批事项，虽不是法律意义上的行政审批，但对于企业和人民群众而言，与行政审批项目无异。为继续减少行政审批，必须对“行政审批事项”的概念和统计标准进行统一规范。其次，要对行政审批等事项的设立进行规范，严格新设立行政审批事项、把原非行政许可调整为行政许可事项或政府内部审批事项的标准和程序。再次，要加强对实施行政审批行为的规范，要明确获得审批的要件和标准、审批流程和时限，提高行政审批的标准化水平，同时利用现代通信技术，推进行政审批的网络化和透明化。
三是要推行“三个清单”。建立政府权力清单、责任清单和市场准入负面清单，是制约行政权力，规范政府和市场关系、政府和社会关系的一项重要制度创新，对于深入推进简政放权具有重要作用。中央有明确的要求，一些地方也开展了实践探索。应在认真总结已有实践探索的基础上，在更多地方和部门加以推行。要全面梳理政府权力和责任并进行科学分类，对于不符合社会主义市场经济要求、于法无据的政府权力，要加以清理并尽快取消；对于需要保留的权力和法定的责任，要向社会公开。
四要加强监管能力建设。简政放权是“破”，加强监管是“立”。简政放权固然不易，需要决心、勇气冲破阻力，需要智慧精心部署；但提高监管水平更难，因为需要一个很长的能力建设过程。如果监管能力跟不上，一旦市场和社会秩序受到影响，就可能影响简政放权的进一步推进，甚至导致下放的权力又被收回去。所以，应在继续深入推进简政放权的同时，着力加强监管能力建设，特别是要加强食品药品、生产安全、环境保护等涉及人民群众身体健康和生命安全领域的监管能力。要统筹简政放权和政府机构改革，调整优化部门设置和机构编制配置，整合监管资源，充实一线监管力量；要改进监管方式，采用现代技术手段，提高科学监管水平。
五要加大地方简政放权的力度。在评估中发现，尽管两年来国务院取消和下放了800多项行政审批等事项，地方各级政府部门和大多数市场主体对国务院推进简政放权的力度高度认可，但不少企业和群众反映，除了像企业年检制度改为年度报告制度、企业登记资本实缴制改为认缴制等工商登记制度改革措施对市场主体普遍产生积极影响外，他们对很多取消和下放的行政审批事项感受不明显。笔者分析认为，这是因为国务院部门实施的行政审批项目大多数比较宏观，不少是针对涉外事务的。对广大中小企业和普通人民群众而言，直接对他们产生影响的行政审批事项主要是由地方设定或实施的。目前，与国务院部门层面推进简政放权的力度相比，大多数地方改革力度不足，简政放权的空间更大。特别是市、县政府有大量虽不是法律意义上的“行政审批事项”但实质上属于行政审批的项目。下一步应把地方简政放权作为重点任务，中央有关部门应加大对地方的指导和督促，通过认真清理行政权力、推行权力清单制度，加快推进地方简政放权。
六要规范和治理中介服务机构。目前市场主体反映比较强烈的一个问题，是政府简政放权后，政府部门审批的事项减少了、手续简化了，但各种中介服务不规范、耗时长、收费高、质量无保证，蚕食了行政审批制度改革的效果。据不完全统计，市场上现有各种中介服务三十多种，如环境影响评价、安全评价、消防评价等。这些中介服务机构，有的隶属于政府部门，带有垄断性；有的表面上是独立的市场主体，但实际上与有关政府部门存在千丝万缕的联系。为保证简政放权的效果，改善市场环境，应把规范中介机构服务作为一项重点任务。要清理各政府部门下属的中介机构，使二者脱钩，切断中介机构与政府部门之间不正当的联系和利益输送关系。要培育和发展中介服务市场，使中介服务机构公平有序竞争。要加强对中介服务机构的监管，促使中介服务机构完善治理结构，使之成为真正的市场主体。
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