编者按：中国以简政放权、深化行政审批制度改革为主要特征的行政体制改革正在逐步展开，并取得重要成果。作为中国最权威的行政体制改革研究机构，中国行政体制改革研究会连续四年发布“行政改革蓝皮书”，通过翔实的资料，具体的分析，既有专题研究，又结合地方实践案例，从多角度对2014年行政审批制度改革与地方治理创新进行分析和研究，具有重要的权威性和前瞻性。
中国网与社会科学文献出版社和中国行政体制改革研究会联合推出《行政体制改革系列分析》文章，摘编并发布《行政改革蓝皮书（2014-2015）》中的核心观点，共计27篇。本系列文章以行政审批制度改革与地方治理创新为主题，系统跟踪和总结了2014年中国地方政府实施行政审批制度改革的进程、成就和问题，并围绕地方治理创新等实践议题进行系统总结和梳理。
任进 国家行政学院法学部教授、博士生导师，国家行政学院行政法研究中心主任、宪法室主任
行政权力涉及的内容，包括政府及部门实施法律、法规的行为和政府及部门实施行政管理的行为。行政权必须依法律、法规设定，这是依法行政的最基本要求。在深化行政审批制度改革基础上加强地方政府及部门权力清单制度建设，体现了党的十八届三中全会、四中全会关于深入推进依法行政、加快建设法治政府对行政主体行使权力的新要求。权力清单中行政职权主要由法定行政机关或机构、被授权组织和行政机关委托组织依法行使，范围涉及政府或部门对外行使的影响相对人权利义务的活动。要科学界定行政审批与其他行政行为以及行政执法、行政管理、指导服务和其他行政职权的范围和分类，遵循基本原则和程序，并处理好各种关系，做到继承创新、定变统一、点面结合、动静平衡、上下联动和协调配合。
理顺政府及其部门的职权关系
推行权力清单制度，需要理顺各级政府、部门之间的职权关系，解决职权交叉、多头管理、多层执法等问题。
（一）理顺政府与部门职权关系
政府职权，主要是执行、管理、服务，办理授权或交办事项等；政府部门，行使经济、教科文卫体、资源环保、城乡建设和财政、民政、公安、民族、司法行政、监察、计生等部门管理职责，但涉及政府部门的工作方针和重大行政措施，应向本级政府请示或报告，由本级政府决定；涉及政府全面或跨部门的职权应由本级政府负责。
同时，有些法律规定了政府、政府部门以及部门之间的职权关系，如《环境保护法》规定了各级政府及其环境保护主管部门、政府其他有关部门在资源保护和污染防治等环境保护工作中的职权或责任，以及县级以上环境保护主管部门责令采取限制生产、停产整治等措施或经人民政府批准责令停业、关闭等处罚权。有关法律、法规、“三定规定”还界定了相关部门的职权。
（二）理顺中央与地方政府事权关系
推行权力清单制度还涉及中央与地方政府的职权关系。地方政府管理本行政区域内行政工作，但外交、国防、海关等涉及国家主权的事项，金融、国税、外汇等关系国民经济命脉的事项，以及海洋、流域管理等跨行政区域的全国性事务，由中央政府管理。根据三中全会决定，“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则的管理等作为中央事权；部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权”。四中全会决定要求“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责”。这些都为理顺中央与地方政府事权关系提供了指导依据。
有的法律和规范性文件作了规定。如《教育法》第14条规定，“国务院和地方各级政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作；中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方政府管理；高等教育由国务院和省级政府管理”。
又如根据《国务院关于发布政府核准的投资项目目录的通知》，“企业投资建设本目录内的固定资产投资项目，按照规定报送有关项目核准机关核准；企业投资建设本目录外的项目，实行备案管理；事业单位、社会团体等投资建设的项目，按照本目录执行。按照规定由国务院核准的项目，由发展改革委审核后报国务院核准。核报国务院核准的项目、国务院投资主管部门核准的项目，事前必须征求国务院行业管理部门的意见。由地方政府核准的项目，省级政府可以根据本地实际情况具体划分地方各级政府的核准权限”。
按照深化行政体制改革的要求，国务院主要是根据事务的性质来区分中央与地方政府各自的事权，同时，还要考虑事务的涉及范围、管理的效率和经济性、公正性等因素，以突出不同层级政府履行职能的重点。
（三）理顺不同地方政府之间的职权关系
推行权力清单制度还涉及各级地方政府之间的职权关系。按照中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》的要求，“地方政府要做好国务院和上级地方政府下放权力的承接工作；市场监管原则上实行属地管理，由市县政府负责；省级政府主要负责维护市场统一和公平竞争以及对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导”。
省级各部门要加强对市县的指导，明确本系统权力事项的名称、归类、实施依据、实施主体等标准；市级部门做好所属县（市、区）部门权力事项的比对；省市县三级加强上下联动，研究职责下放事项的衔接工作。省级政府权力清单中，有的作了大致区分，如浙江省权力清单中，行政权力涉及省级保留和市、区（县）属地管理、共性权力和审核转报的内容。
根据《国务院关于发布政府核准的投资项目目录的通知》，由“地方政府核准的项目，省级政府可以根据本地实际情况具体划分地方各级政府的核准权限；由省级政府核准的项目，核准权限不得下放”。但有的地方政府管理事项确需下放，应如何处理？根据委托理论和授权理论，地方政府对确需下放的审批事项，可按照《行政许可法》的规定，委托下级政府或其部门行使审批权，也可以依法授权下级政府或其部门行使审批权。
推行权力清单制度应遵循的原则
程序和需处理好的关系（一）原则和程序
推行权力清单制度应遵循职权法定原则，使行政权的来源具有法律依据。行政机关行使职权，依法律、法规、规章及其清单进行。
同时，推行权力清单制度还要符合精简、统一、效能的要求。随着经济社会的发展和行政体制改革的深化，行政权力应依据职能调整、优化配置的要求和精简的原则确定。此外，推行政府权力清单制度要符合机构编制管理体制，坚持中央统一领导、地方分级管理，发挥中央和地方两个积极性。
四中全会要求“行政机关要坚持法定职责必须为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”，因此按照权责一致的要求，还要建立责任清单制度，明确政府的责任，做到有权必有责。
行政责任，即行使地方政府职能所具有的责任，通常来自法律的原则规定、“三定规定”中的规定。行政职权和职责的梳理比较困难，主要是因为行政职责在法律条文中一般只有原则规定，而行政权力比较具体，一般在法律条文中有明确规定，但权力和职责又往往难以区分。省级政府权力清单中，有的作了责任清单的探索，如浙江省设立独立的责任清单，涉及部门职责、与相关部门职责边界、事中事后监管制度和公共服务事项。
此外，还要建立负面清单制度，即企业投资项目核准目录，按投资领域、类别和内容等分别列举，方便各类市场主体依法平等进入清单之外的领域。
推行权力清单制度应遵循基本程序。一是要梳理政府及部门职责，摸清底数；二是编制权力目录和运行流程图；三是要对现有权力进行调整、优化权力流程；四是要公开权力清单和流程；五是要建立健全对权力行使的事中事后监管制度。
地方各级政府推行政府及其部门权力清单制度本身也要遵循一定程序，如对政府权力清单，可由本级政府提出，经上一级政府机构编制管理机关审核后，报上一级政府批准；其中，县级以上地方各级政府权力清单，还应当报本级人大常委会备案。地方各级政府部门权力清单，由本级政府部门提出，经本级政府机构编制管理机关审核后，报本级政府批准。
（二）处理好几个关系
在推行地方政府及其部门权力清单制度的进程中，除了遵循以上基本原则和程序外，还要注意处理好以下关系。
第一，地方政府及其部门权力清单制度是在行政执法责任制、政务公开、效能建设、行政审批制度改革基础上逐步推进的，但又与这些改革有所不同，不仅主管部门不同，而且涉及的概念、范围、主体和工作任务等也不完全相同。推行地方政府及其部门权力清单制度，要以十八大及十八届二中全会、三中全会、四中全会决定为指导，总结以往改革经验，在原有基础上有所创新、有所完善、有所发展。
第二，按照中央要求，要“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”，而且“在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的，要及时上升为地方性法规和地方政府规章；实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法规规章，要及时修改和废止”。推行权力清单制度也是这样：一方面，行政改革和职能转变的特点，是变革原有体制、机制；另一方面，法治政府的特点，是各级政府及部门要一体执行法律法规。因此，推行地方政府及其部门权力清单制度，既要坚持权力法定原则，又要大力推进改革创新，逐步完善；既要将法律、法规、规章和“三定规定”作为行政职权的依据，又要发挥法律法规引领、规范和推动改革的作用，使权力清单制度建设在法治轨道上，并完善不适应改革发展要求的规定和制度。
第三，既全面清理、规范又突出重点，特别是要把行政审批体制改革作为主要抓手和突破口。深化行政审批制度改革的方向，主要是立足企业投资经营便利化，深挖改革潜力，继续缩减行政审批事项，重点是坚决清理和尽快废止非行政许可审批事项，继续降低市场准入门槛，清理评比达标表彰项目，清理和规范技术审查、评估、鉴证、咨询等有偿中介服务事项，缩减职业资质、资格许可和认定事项，特别是要加强监管以及公开透明、严格规范行政审批事项的设定和实施，以激发市场活力和企业创新动力。对非行政许可审批事项的取消，可以采取直接废止、依法转为其他行政行为或政府职责、改为告知性备案等方式，但严禁以备案、登记、注册、年检、监制、认定、认证、审定、指定、配号、换证等形式变相设定行政许可，严禁以加强事中事后监管为名，变相恢复、上收已取消和下放的行政审批项目。
第四，建立地方政府及其部门权力清单和运行流程动态调整机制，及时调整行政权力事项、优化权力运行流程。对公开的政府及其部门权力清单，要随着改革的深入及法律、法规、规章和相关规范性文件的调整进行动态管理，同时，要保持相对稳定性。
第五，对地方政府及其部门而言，推行地方政府及工作部门权力清单制度，是政府的自我革命，往往缺乏自我改革的内生动力，而且各地的政府部门权力清单分类、范围和标准等不统一。因此，一方面，要及时出台中央、国务院关于推行地方政府及其部门权力清单制度的指导意见，加强顶层设计、整体规划和分类指导，以维护法治统一、政策统一和制度统一；另一方面，要鼓励基层探索创新，地方特别是省级和设区的市在推行政府权力清单制度方面有一定的自主权，可以采取体现各自特点的措施和制度。
第六，地方机构编制管理部门要发挥牵头协调作用，认真组织实施，指导督促各部门报送职权清理材料，组织开展审核工作，并做好审批权力清单公布后的后续工作以及与推行政府权力清单制度工作的衔接；行政监察机关要查找权力清单中的廉政风险点，实施重点监控，加强问责；财政部门要做好财政专项资金分配等权力事项清理；政府法制部门要按照职权法定原则，加强职权设立的合法性审查，做好权力事项调整涉及法规规章修改的相关工作。
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