赵可金：“一带一路”设施联通重在一体化

 赵可金 清华大学当代国际关系研究院副教授、察哈尔学会高级研究员

 

“要想富，先修路”。基础设施在“一带一路”建设和发展中扮演着先导性作用，是“一带一路”建设的优先领域。然而，基础设施的建设和维护需要大量资金投入，且存在市场小、收益慢、风险高等特点，融资不足是制约“一带一路”设施联通的瓶颈，很多学者也担心中国大规模投入可能会导致高风险，甚至有学者担心“一带一路”会沦为21世纪最大的“国际烂尾工程”。

中国过去30多年城市化的经验表明，为了筹集更多资金用于基础设施建设，在实践中探索出了BOT、TOT、PPP等多种基础设施项目融资模式，这些融资方式都由于受到各级政府强大扶植政策的支持，尤其是在大中城市建设项目上，既有政府担保，又有广阔的市场需求，投资人比较愿意提供融资支持，从而募集到了大量社会资金，比较好地解决了基础设施建设的资金不足问题。但是，在“一带一路”建设过程中，设施联通缺乏政府强有力的担保，且存在复杂的国家利益、企业利益、社会利益分化以及各种可以预料和难以预料的风险，基础设施建设在国内城市化过程中融资条件在国际社会中就不存在了。一般而言，在基础设施建设项目中，决定投资人融资的因素是在可承受风险条件下实现自身利益最大化，如果在国际工程招标中存在着因复杂国际关系和地区形势造成的不可控风险超出承受能力的情况，投资人一般不愿意参与投资建设。因此，在“一带一路”的设施联通问题上，关键是确定政府、市场和投资人之间的合作机制，其核心是建立明确的风险分配机制，稳定投资人的投资信心。

那么，怎样才能构建明确的风险分配机制呢？从“一带一路”作为利益共同体、责任共同体和风险共同体的愿景目标来看，最根本的就是将基础设施建设项目与沿线国家政府部门、企业和社会捆绑在一起，确立一个集规划、建设、管理、服务于一体的一体化联通平台，以抱圈取暖的方式赢得世界各国投资人的信心。其中，最关键的就是通过推动沿线国家发展规划的互联互通，对沿线基础设施建设项目由点及面，以线带片，从一开始就明确基础设施互联互通的总体规划和“路线图”，创造出一个各国政府共同担保、域内域外投资人公平竞争和社会各界共同关注的区域大市场，由此便可以汇聚各方预期和共识，稳定基础设施建设项目的资金来源。

一、规划先行

表面看来，设施联通是一个基础设施建设项目问题，涵盖了交通基础设施、能源基础设施、通信基础设施等，好像只要有钱就可以做到。实际上不然，设施联通强调的重心不是基础设施，而是互联互通，这是由市场经济和全球化所决定的。自近代以来，由于民族国家的兴起，世界地图被政治权力重新规划，被人为地以领土主权原则分割为大大小小的板块，各国由于社会发展水平不同、政治制度和社会价值观念各异，在基础设施建设上形成了不同的建设规划和标准体系，甚至基础设施建设严重受到经济发展重心等经济地理学规律的影响，呈现出在不同地区之间存在着基础设施的“投资鸿沟”现象，表现为交通基础设施中存在的大量缺失路段（所谓“断头路”）、技术标准体系不一、管理规范各异等问题。

一个典型例子是，尽管从亚洲到欧洲存在着已经互联互通的铁路网，这条铁路从中国沿海地区出发，穿越哈萨克斯坦、吉尔吉斯、乌兹别克和塔吉克斯坦，通过俄罗斯、白俄罗斯、波兰、德国，一直到荷兰城市阿姆斯特丹，被称为亚欧大陆桥，但沿线国家的铁路轨距却不尽相同，所有的运输货物在新疆阿拉山口出境时，要面临集装箱反复多次的重新吊装，旷日持久，造成了运输线路的不畅通。像这样即使铁路线已经连成了网，但由于标准不一、管理规范各异，最终仍然是无法实现货物自由流通，大大提升了运输成本，降低了竞争力。

因此，设施联通更本质的内涵是打通各国基础设施之间的障碍和瓶颈，疏通基础设施的理路和脉络，建立便利化和通畅化的“基础设施高速公路”。“一带一路”设施联通的首要难题是规划先行，“在尊重相关国家主权和安全关切的基础上，沿线国家宜加强基础设施建设规划、技术标准体系的对接，共同推进国际骨干通道建设，逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧非之间的基础设施网络。”规划先行首先是一个技术问题，需要各国的工程技术人员和专家学者在互联互通的基础上共同探讨制定完善的“一带一路”基础设施互联互通规划方案，提供一份科学高效的施工蓝图，而不急于展开具体的项目建设。尤其是在新技术革命日新月异的时代条件下，“一带一路”设施联通要搭上新技术革命的列车，支持科学家、工程师和其他研发人员突破新技术，借助“一带一路”的东风，在桥梁设计、精密机床、智能电网、高速铁路等领域突破技术难关，特别是在沿线国家高难环境条件下实现突破，真正开发一条高技术含量的设施联通网络，以承载今后规模巨大的经济社会发展。从这一意义上来说，“一带一路”是一条技术革命之路，其中孕育着新科技革命的巨大潜力，且由于“一带一路”沿线国家到处都是沙漠戈壁、高山峻岭，的确需要克服非常复杂的环境难题，还要充分考虑气候变化的因素，这些都为技术突破创造了难得的机遇。中国高铁和核电技术突破带来的市场空间表明，只要“一带一路”设施联通项目真正实现了新技术领域的革命性突破，整个世界的基础设施建设市场都将属于从事设施联通的科学家、工程技术人员以及相关公司，这一技术突破之路也将是越来越多具有世界竞争力的大企业的崛起之路，它将从根本上决定着未来全球竞争力的格局及其变化。

当然，规划先行不仅是一个技术突破和提升经济竞争力问题，也是一个难度极大的政治和外交问题。目前，各国在基础设施规划、技术标准体系上存在千差万别的差异，要想将多样化的规划和技术标准体系统一起来，实现“书同文、车同轨”，是一个异常艰难的政治问题。从中国历史上来看，早在春秋战国时期，列国之间存在着与今天“一带一路”沿线国家同样的问题，当年秦国在平灭六国后，以强权暴力强行实施“一法度、衡石、丈尺，车同轨，书同文字”，所做的工作就是实现发展规划和技术标准体系的统一。但是，在推进“一带一路”设施联通过程中，已经不存在秦始皇面临的条件，中国不可能通过战争、强权和暴力强行推进沿线国家发展规划和标准体系的统一，只能采取对话、协商、谈判以及机制设计等方式，实现发展规划对接和标准体系统一。在这一问题上，改革开放以来，中国农业技术标准、工业技术标准、服务业技术标准、会计标准等国家标准上与国际标准在实践中逐步对接，中国国家标准化管理委员会（中华人民共和国国家标准化管理局)在与国际标准化组织（ISO）对接过程中积累了丰富的经验。当然，由于欧亚非地区社会发展程度差异很大，很难严格按照国际标准化组织的通用标准要求，可以考虑建立“一带一路”跨国标准委员会，推动国家标准的互联互通，并在跨国行业委员会和跨国学术委员会的共同努力，充分考虑实现标准统一后的利益分配问题，以互利共赢的原则妥善处理好沿线国家的利益诉求，为提供更多高品质的国际公共产品而努力。易言之，“一带一路”设施联通也是一个各国间利益分配的难题，在实施规划先行的过程中，必须高度重视其中的利益平衡和利益分配问题，坚决维护公平正义，尽可能让沿线国家受惠于设施联通而不是受伤于这一努力，它不仅是一个技术问题、经济问题，更是一个政治问题和领导艺术问题。

二、建管并进

要吸取中国城市化过程中存在的建管分离教训，管项目建设的不管建成后的管理，负责使用管理的不参与建设，硬件工程与软件开发不配套，在此种思路主导下的国内城市化进程带来了严重的交通堵塞、交流不便和大量的社会问题，而在国外援建和承建的一些重点项目也存在着“建成平台，丢失舞台”的教训。因此，在解决好发展规划和技术标准体系对接的基础上，在推进“一带一路”设施联通过程中更要重视建管并进，一手抓关键通道、关键节点和重点工程项目，一手抓创新监督、创新管理、创新服务，两手都要抓，都要硬，特别是把两者紧密结合在一起，搞成套设备，不搞孤立项目。

从设施联通的项目建设来看，“一带一路”的大量基础设施建设项目首先要动员沿线国家自己动手，不管是发挥政府主导作用，还是发挥市场的决定性作用，一些重大项目和关键工程还是立足于有相关国家自身解决，即使其他国家参与工程承包，也要充分尊重当事国的主权和安全关切，不能越俎代庖，强行推进，更不允许搞霸权主义和强权政治。当然，“一带一路”并不仅仅是沿线国家专属产品，而是惠及全世界所有地区、国家的公共产品，其建设应坚持开放合作的原则，域外所有国家和地区都可以在尊重当事国主权、安全和遵守相关国家法律的基础上平等参与。不过，在建设过程中，一个突出的问题是项目融资和收益分配问题，应按照国际惯例、程序办事，完善招标、承建和收益制度，为基础设施互联互通提供成熟的法律和制度保障。一旦发生不可控的自然风险、战乱、危机和其他意外事件时，当事国要严格履行“保护的责任”，和国际社会一道共同提供人道主义救助，以稳定局势，平息冲突，维护和平发展的稳定局面。

从设施联通的管理来看，“一带一路”在推进基础设施互联互通建设的同时，要同时启动治理体系建设，将域内和域外、官方和民间、企业和社会等多方面的资源整合起来，建设“一带一路”设施联通治理体系，创建高效优质的管理服务。以交通技术设施互联互通为例，在铁路网、公路网、航空网、海运网、水运网等交通基础设施项目建设到位的基础上，“一带一路”沿线国家要注重加强管理的互联互通，在遵守交通运输规律基础上，科学配置管理资源，真正释放互联互通的红利，惠及沿线国家和整个国际社会。在这个问题上，日本的管理经验值得借鉴。在全世界的铁路运输体系中，大多数是亏损运营的，惟有日本的铁路运输体系产生了较高的效益。其中，最主要的原因是日本建立起了科学的铁路运输管理体系，尤其是日本采取依托大型铁路运输枢纽建设综合商业服务中心的做法，并对铁路的运时、运力、站点、里程等进行科学搭配，不仅实现了地铁和铁路运营的联网，而且实现了铁路与其他交通运输方式的联网，整个交通运输体系浑然一体，成为一个有机的运行体系，并嵌入到日本经济、社会、文化生活之中，与日本社会融为一体，从而实现了铁路运输体系的高效益。在“一带一路”建设管理过程中，可以学习日本的经验，通过推动设施建设与设施管理一体化，寻求实现铁路网与经济带的耦合，从而推动“一带一路”的繁荣。

因此，在推进“一带一路”设施联通的实践中，要把建设和管理结合在一起，不仅善于从建设的角度考虑建成后复杂的管理问题，主动延伸建设链条，将管理方纳入建设论证和项目开发，充分听取管理方的意见，而且也要善于从管理的角度探索建设方案的论证，主动参与项目建设过程，提前对接相关工作，为做好管理服务提供建设性意见。可见，“一带一路”的设施联通是一项系统工程，必须重视推进规划、建设、管理的一体化，系统运作，一体考虑，才能真正做好设施联通的工作，避免沦为“21世纪最大的烂尾工程”。

三、规范兼容

“一带一路”设施联通也不仅仅是一个技术突破和管理联通的问题，也是一个文化对接、规范兼容的问题。“一带一路”沿线国家都是有着悠久历史和深厚文化的地区，很多族群之间的关系在历史上盘根错节，有很多潜在的历史恩怨。每一个国家和民族为了维护本民族的生命力，对外部世界有着顽强的抗争意识，为了实现民族或族群的独立性，有的不愿意接触外部世界，更愿意保持世外桃源般的宁静。同时，这些族群在长期历史发展过程中，都形成了本民族独特的民族传统，在社会文化生活上形成了相对独立的价值观念、传统习俗和社会规范，有着为了保存本民族规范的神圣性和纯洁性，必须对各种世俗化的现象采取高压态势，此种社会心理成为滋生一些宗教原教旨主义组织和国际恐怖主义组织的深厚土壤。对这些国家和地区来说，推动基础设施的互联互通则意味着释放了这些矛盾和情绪，催生不同社会规范之间的摩擦甚至对抗。从这个意义上来说，实现社会规范的兼容要比实现基础设施互联互通还要艰难，甚至如果没有做好相关工作，即使基础设施实现互联互通，也会遭到当地土著人的顽强反抗。

因此，兴一利必生一弊。基础设施互联互通不是在真空中发生的，在惠及沿线各国人民的同时，也起到了“揭开了盖子”的作用，一些传统上不为人关注或因基础设施限制而没有释放出来的新问题和新矛盾也会释放出来，比如由于交通基础设施的日益便利，也会给国际恐怖主义打开方便之门；由于信息基础设施的突破，使得不同文化之间的隔阂有可能会在频繁交流中凸显为文化摩擦和文化冲突；由于能源基础设施管道和网络的建成，各种意外事件引发的安全威胁也会上升等等。针对这些问题，在建管并进的同时，也要推动人文社会科学介入，通过社会科学家的科学研究，在规划建设设施联通的时候，重视解决“一带一路”可能带来的社会问题、政治问题和安全问题等，将项目招标企业的社会责任、与沿线民众的解释和沟通、妥善处理语言、服饰、传统习俗等民族禁忌和圣山、圣水、圣林等宗教禁忌问题，充分考虑沿线民众的接受能力和情感所系，通过周到细致的工作，耐心做好各种思想沟通工作，积极化解各种新矛盾和新问题，这是“一带一路”设施联通成功的关键所在。

其实，解决设施联通带来的诸多新问题，最关键的是推动社会规范的彼此兼容，弘扬丝绸之路精神，实现包容性发展和包容性外交。具体来说，要深入的人文历史研究和社会科学研究，从历史、文化传统、社会习俗、当前时代特征等几个角度研究实现社会规范兼容的切入点、路径、机制和方式方法，在必要的时候甚至可以考虑从宗教对话、民族和解和公共外交等若干维度，推进对社会规范兼容的研究，并适时转化为制定新规范，引领新潮流的政策和制度，积极稳妥地推进“一带一路”的设施联通。从这个意义上来说，设施联通的过程也是一个打通不同文明鸿沟和实现规范兼容的过程，是多样化社会生活方式包容开放、融合发展的过程，需要在技术标准对接、管理制度对接的同时，大力推进社会规范对接，真正让设施联通在“一带一路”沿线国家落地生根，为当地民众所接受和认可，成为一种互学互鉴、和睦相处的命运共同体。

总之，推进“一带一路”设施联通要以一体化的思维指导相关项目的规划、建设、管理，善于将不同国家政府、企业和社会各界的积极性聚集起来，形成一个多利益相关方共同参与的立体化治理体系，以技术标准对接、发展规划对接、项目建设和管理对接、社会规范和文化对接为主要内容，推进基础设施的深度互联互通，真正建设一条超越地缘政治和文明隔阂的互利共赢之路、彼此信任治理和和平发展之路，更大程度上惠及沿线国家和人民。