“一带一路”投资政治风险研究之伊拉克

编者按： “一带一路”的顺利推进与“一带一路”国家的国内政局发展密切相关。由于“一带一路”地区上的许多国家对外深陷大国博弈的战场，对内面临领导人交接、民主政治转型、民族冲突等多重矛盾，“一带一路”国家的政治风险已经成为中国政策推进与中国企业走出去的最大风险。因此，对于“一带一路”国家的政治风险进行分析与评估已经成为当前中国国际问题研究最为急迫的任务之一。

中国网将以每周发布两篇分析文章的方式，对“一带一路”地区的60余国的政治风险进行简要的概述与分析。本系列将持续发布30余周，共计60余篇文章。每篇文章主要围绕该国的一般情况、投资环境、政治结构、各方政治势力、相关政治风险以及可能的国家战略动向具体展开。

王晋 以色列海法大学政治学院博士生，海法大学国家安全研究生研究助理

孙黎 中国石油集团经济技术研究院海外所研究员

伊拉克位于亚洲西南部，阿拉伯半岛东北部。北接土耳其，东临伊朗，西毗叙利亚、约旦，南接沙特、科威特，东南濒波斯湾。幼发拉底河和底格里斯河自西北向东南流贯全境。海岸线长60公里。除东北部山区外，属热带沙漠气候。伊拉克是一个多民族、多宗教的国家，民族和宗教问题错综复杂。在这个以阿拉伯人和库尔德人为主的多民族国家里，生活着约3258万（2014年4月）伊拉克人，其中阿拉伯族占78%（什叶派占60%，逊尼派占18%），库尔德族占18%，其余为阿塞拜疆人、亚美尼亚人等，巴格达人口约为575万，北部城市摩苏尔、埃尔比勒、苏莱曼尼亚及南部城市巴士拉也是人口分布比较集中的城市。伊拉克流通货币为伊拉克第纳尔，1伊拉克第纳尔=0.0052元人民币。

伊拉克所处的底格里斯河、幼发拉底河两河流域具有悠久的文明。公元前3000年中叶，两河流域最早的居民苏美尔人创造楔形文字、60进制计数法和圆周分割率。此后，伊拉克经历了古巴比伦王国、亚述帝国、后巴比伦王国、波斯、塞琉西（中国史称条支）、安息、波斯萨珊王朝统治。7世纪，阿拉伯帝国兴起，并迅速占领两河流域，先后建立倭马亚王朝（中国史称白衣大食）和阿拔斯王朝（中国史称黑衣大食），其中阿拔斯王朝定都巴格达。1258年，成吉思汗之孙旭烈兀攻占巴格达，受封以波斯和小亚细亚为中心建立伊儿汗国，辖区包括今伊拉克。1534年起，奥斯曼帝国开始统治两河流域，直到第一次世界大战期间。

1920年，伊拉克沦为英国的“委任统治地”。1921年，英国人从麦加哈希姆王室中选送费萨尔到巴格达建立费萨尔王朝。第二次世界大战后，伊拉克与土耳其于1955年2月23日签订“伊土条约”，随后英国、巴基斯坦和伊朗加入，组成巴格达防御条约组织。1958年，以卡塞姆为首的自由军官集团发动军事政变，推翻费萨尔王朝，宣布成立伊拉克共和国。1968年，复兴党政变上台。1979年，萨达姆全面掌权。1980年，历时8年的两伊战争爆发。1990年8月2日，伊拉克入侵并吞并科威特，由此引发海湾战争。此后，联合国对伊拉克实施了近13年制裁。

2003年3月20日，伊拉克战争爆发。4月9日，美军攻占巴格达，萨达姆政权被推翻。5月1日，美国总统布什宣布伊拉克主要战事结束。2008年12月，美伊双方签署《美伊友好合作战略框架协议》和《驻伊美军地位协议》，并于2009年1月起生效。2009年6月，驻伊拉克美军撤离伊拉克主要城镇，8月31日撤出在伊拉克作战部队，并将驻伊拉克美军人数减至5万人。2011年12月，美国从伊拉克撤出全部作战部队。2003年7月，美驻伊拉克当局任命25名伊各派人士组成伊拉克临时管理委员会（简称“临管会”）。2004年6月，伊拉克临时政府成立。6月8日，联合国安理会一致通过第1546号决议，决定全面恢复伊主权，结束对伊拉克占领。

伊拉克政治概况

伊拉克是联邦制国家，设总统委员会、总理府和议会，实际行政权力掌握在以总理为首的部长内阁手中。内阁成员由总理推选，总理还担任武装部队总司令职务。伊拉克地区政府拥有行使立法、行政和司法的权利，地区政府可以按照需要的方式实行管理，并有权建立自己的“安全组织”，如警察部队、治安部队和卫队等。地区政府在不违反国家宪法的前提下，可以起草自己的法律，确立自己的行政权力机构以及行使这些权利的机制；宪法承认库尔德地区和其作为一个联邦地区现有的权力。伊拉克最高伊斯兰委员会是伊拉克什叶派组织中势力最强、影响最大的政党。库尔德斯坦民主党是伊拉克库尔德地区第一大政党。

伊拉克直至2003年前都是由复兴党控制的一党执政专制，2003年萨达姆·侯赛因政权被推翻后，伊拉克开始政权重建工作。2005年5月3日，在美国的占领下，伊拉克过渡政府正式宣誓就职。2005年8月底出台永久宪法草案，并在10月举行的全民公决中获得通过，规定伊拉克实行联邦制，石油资源归全体人民所有，萨达姆集团分子不得参政。但各派在国家生活中的地位、联邦制、资源分配等问题上尚存争议。

2005年12月，伊拉克选举产生战后首届正式议会。2010年3月，伊拉克举行战后第二届国民议会选举。2014年4月，伊拉克举行第三届国民议会选举。9月，伊拉克组建战后第三届政府，海德尔·阿巴迪接任马利基成为伊拉克新一任政府总理。而来自伊拉克库尔德自治区两大执政党之一的库尔德斯坦爱国联盟福阿德·马苏姆当选为伊拉克政府总统。本届伊拉克议会共有议员328名，任期为4年。当前伊拉克国内主要政党主要有全国联盟：以什叶派政治团体为主体，由法治国家联盟、伊斯兰最高委员会、萨德尔运动等30余个政治团体组成，主席为民族改革运动领导人贾法里，核心人物为总理阿巴迪、副总统马利基、伊斯兰最高委员会领导人哈基姆、什叶派宗教人士萨德尔等；全国力量联盟：由团结改革者联盟、阿拉伯人联盟等党团组成的逊尼派政治联盟，领导人为副总统努贾伊菲，核心人物为副总理穆特拉克和议长朱布里等；爱国联盟：跨教派政治联盟，领导人为副总统阿拉维；库尔德联盟：主要由库尔德斯坦民主党、库尔德斯坦爱国联盟等库尔德人政党及土库曼自由者组织等13个政治团体组成，核心人物为前总统、库爱盟主席塔拉巴尼和库区政府主席、库民党主席巴尔扎尼。

伊拉克经济概况

石油工业是伊拉克的经济支柱，原油储量排名世界第三，仅次于沙特阿拉伯和伊朗，传统上提供95%的国家外汇收入。1980年代，由于两伊战争大量的战争开销以及石油生产能力的破坏，伊拉克政府不得不紧缩开支，大量借款，并拖延还款时间。战争造成的经济损失估计超过1000亿美元。1988年战争结束后，随着采油和管道设施的重建，石油出口逐步恢复。

伊拉克在1990年8月出兵占领科威特，随之受到国际社会的经济制裁。1991年1月开始的海湾战争造成的破坏严重打击了伊拉克的经济。伊拉克政府开支对军队、保安部队和支持政权的力量倾斜，无助于经济的恢复。自1996年12月联合国的石油换食品计划有限度的改善了普通伊拉克平民的生活条件。在该计划下，伊拉克被允许出口限量的石油以换取食物、药品和一些基础设施备件。

1999年12月起，联合国安理会准许伊拉克在该计划下出口尽可能多的石油以满足人道救济的需求。石油出口达到了战前四分之三的水平。不过，28%的伊拉克石油出口收入被用于联合国赔偿基金和支付联合国的相关管理开支。2001年，由于全球经济疲软和油价下跌，造成伊拉克国民生产总值下降。在2003年美军占领伊拉克以后，伊拉克通过和国际石油巨头合作，积极恢复国内的石油产业。战后重建工作中，油气工业发展成为了伊拉克的最主要的国家战略，为此伊拉克制定了雄心勃勃的油田开发和增产计划，自2008年以来伊拉克举行了至少四轮碳氢化合物勘探与开发招标活动。2008年11月和2010年5月，伊拉克石油部与包括美孚、英国石油、中石油等在内的国际石油公司签署了长期石油和天然气勘探与开发合同。

表一：国际能源机构2012年对伊拉克油气产量和出口量展望预测

数据来源：《2012世界能源展望》

2012年，伊拉克石油产量自1990年以来首次超过了300万桶，超过了伊朗，成为OPEC（欧佩克）成员国仅次于沙特阿拉伯的第二大产油国。2010-2012年间，伊拉克石油产量增长了13%，每天的产量和出口增加了50万桶。应当说，在2012年之前，随着伊拉克社会秩序的渐趋稳定，伊拉克经济尤其是石油产业生产能力不断恢复，伊拉克拥有大量的剩余产油能力并对国际市场发挥直接或间接作用的潜力也是可能存在的。总之，战后伊拉克恢复重建和油气工业的优先发展战略正在使这个油气资源丰富的国家，逐渐变成名副其实的产油大国。当时有迹象表明，伊拉克有可能逐渐发展成为国际石油市场的极其重要和关键的角色，其对国际能源安全的重要性可能不亚于西半球能源新版图的贡献。

中伊关系

1958年8月25日中伊建交以来，两国关系发展顺利。1990年海湾危机爆发后，中国根据联合国有关决议中止了与伊拉克的经贸、军事往来。海湾战争后，中国根据安理会“石油换食品”计划与伊拉克进行了一些经贸交往。2003年，伊拉克战争爆发，中伊双边关系受到影响。战后，中伊关系实现平稳过渡和发展。2004年7月，中国驻伊拉克使馆复馆，10月，两国互派大使。2014年12月，中国驻埃尔比勒总领事馆开馆。2003年10月，在西班牙马德里举行的伊拉克重建捐助国会议上，中国宣布为伊拉克重建提供2500万美元人道主义援助。2014年9月，中国向伊拉克提供6000万元人民币人道主义援助。

表二：中国伊拉克双边贸易额（亿美元）

年份	2008	2009	2010	2011	2012	2013
贸易额	25.71	51.37	98.6	122	175	242

数据来源：中国海关；中国外交部；相关媒体

2003年之后，中国企业尤其是石油企业同伊拉克的合作日益增多。长期以来，伊拉克一直希望吸引中国的资金来帮助伊拉克国内的经济建设，特别希望中国资本投入伊拉克国内的基础设施建设、石油开采和其他服务领域。2009至2012年，在伊拉克举行的四轮勘探开发合同招标中，以中国公司所获合同最多。目前伊拉克已是中国第六大原油进口来源国。而中国也非常重视伊拉克市场。2014年，伊拉克是中国在阿拉伯国家的第三大贸易伙伴，双边贸易额达285亿美元，同比增长14.6%。中国从伊拉克进口原油2858万吨，同比增长21.5%。

伊拉克投资政治风险

当前伊拉克国内仍然面临着一系列的投资挑战。在石油领域，伊拉克的石油产业相对落后，制约了海外投资者效益的进一步提升。首先，目前伊拉克大幅度增产的原油缺乏出口销路，不论是炼油还是出口设施，伊拉克都存在瓶颈限制，需要尽快升级其炼油设施以加工更多的原油。在南部地区，伊拉克石油出口已经在开足马力进行，而北部地区的出口能力饱受蓄意破坏一直受限，需要扩大出口能力，增加出口数量。其次，大规模增产计划同时需要大量天然气和水的注入，以维持油田压力和提高原油产量。伊拉克拥有伴生天然气可以利用，由于缺乏天然气加工能力，伊拉克目前大量的伴生天然气白白烧掉了。此外，伊拉克在努力保持电力需求增长同步的同时，电力短缺和电荒却是伊拉克社会生活的常态，电力部门的现代化也需要额外的电力供应。伊拉克计划 2015 年增加 20GW 的电力，发电项目的延迟意味着电力供应难以满足预计的石油工程项目需求。发展额外的电力能力，确保充足的电力供应，也是伊拉克政府面临的紧迫任务之一。

其次伊拉克国内政治局势动荡，国内面临着十分严峻的安全威胁。伊拉克油气管道总长度约7000千米，是恐怖分子攻击的主要目标之一。伊拉克境内共有3条国际原油管道，目前只有伊拉克—土耳其输油管道(ITP)在运营，其他两条都已停用。进入2014年以来，伊拉克境内长期肆虐的“伊斯兰国”更是一路攻城略地，攻占了伊拉克西部、北部和中部大量地区，甚至直接威胁到伊拉克首都巴格达的安全。尽管伊拉克政府军和地方武装以及美国为主导的国际社会对于伊拉克境内的极端主义武装团伙进行了一系列的打击，而且在近期成功的收复了中部重镇提克里特，但是“伊斯兰国”仍然在伊拉克西部具有较强势力，伊拉克国内的安全形势不容乐观。

第三是伊拉克国内面临着日益严重的教派和民族分歧，中央政府孱弱。以石油开采为例，伊拉克石油资源并未按宗派人口平均分布，大多数已知碳氢化合物资源集中在南部什叶派地区和少数库尔德人北方地区，逊尼派少数控制的石油资源较少。石油资源控制权是库尔德人与

其他集团之间矛盾与冲突原因之一。2007年，作为伊拉克联邦的官方统治机构的库尔德地方政府通过了自己的碳氢化合物法。在缺乏伊拉克管理碳氢化合物投资的国家法律的情况下，库尔德地方政府与一些外国企业签订了石油生产分成、开发和勘探的合同，开始勘探自己的石油资源。库尔德地方政府与伊拉克中央政府在主权问题上的冲突继续不断。伊拉克北方石油公司扩大基尔库克油田产量的计划一直受到库尔德地方政府的反对，库尔德地方政府坚持认为，基尔库克的增产计划需要得到库尔德地方政府的合作和批准。伊拉克石油部坚持认为，所有碳氢化合物合同必须与联邦政府签署，库尔德地方政府地区生产的石油也必须通过联邦政府的石油运输公司统一运输和出口。库尔德地方政府和伊拉克中央政府之间的矛盾，严重影响了外来投资者对于伊拉克石油开采的信息和效率。

第四，伊拉克石油产业当前基础设施薄弱，亟需外来资金和技术进行帮助和维护。目前伊拉克共有13座主要炼厂，其中仅4座为大型炼厂；名义炼油能力为79.7万桶/日，实际炼油能力仅为52.3万桶/日，且由于战争破坏以及年久失修，炼油设施开工不足。随着伊拉克大油田的相继开发，伊拉克国内相对薄弱的开采技术和资金短缺问题日益突出，亟需提高国内炼油能力。

总的来看，目前，伊拉克现政权维持脆弱的平衡和稳定，总体权力格局不会大变。近期乱局的爆发意味着伊拉克新一轮动荡开始，预期伊拉克战争蔓延到南部油区和库区的可能性不大，虽然安全风险趋于上升，但总体可控。长期来看，该国由教派、种族和部落相交织的矛盾以及地区和国际外部环境可能导致伊拉克动荡长期化、常态化和复杂化。随着石油产量的增长，该国的石油出口收入创历史新高，仍面临一定的经济风险。油气设施日益成为攻击目标。法律法规不完善，配套法律体系未建立，未来发生变动的可能性很大，且与外国公司签署的技术服务合同周期长，面临较高的政策法律风险。石油收入未能惠及民众，伊拉克民众和石油公司工人罢工及游行示威活动日益频繁，影响大油田项目正常运营，社会文化风险较高。

伊拉克国内安全局势不容乐观，尤其是伊拉克中部和西部地区不存在外来投资的安全基础；此外伊拉克北部由于中央政府与库尔德地方政府之间的矛盾，也对外来大规模投资造成了一定的干扰。伊拉克国内的石油资源丰富，需要我们认真的分析当前的伊拉克国内局势，规避可能出现的投资风险。