郝书辰：新常态下国家审计的新使命

尊敬的各位领导、各位专家，今天我报告的题目是稳增长跟踪审计的重要内容、特点，存在的问题以及对进一步完善，下一步完善稳增长跟踪审计的一些思考，为本次论坛在稳增长跟踪审计的一些情况介绍方面做一些铺垫。刚才袁审计长也介绍了稳增长跟踪审计，他主要是从新常态下国家审计的新使命这个角度，这个高度来介绍的，我介绍的就更具体一些。

做这个铺垫，目的还是问计于各位专家，如何进一步有效开展稳增长跟踪审计，推动国家治理。首先要谈的第一个问题就是稳增长跟踪审计的重点内容，刚才袁审计长也介绍了五个方面的重点内容，稳增长跟踪审计的全称是稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险、宏观政策措施贯彻落实情况跟踪审计，这个项目的名称非常长，也就是说它涉及的政策领域非常宽广，非常广泛，方方面面，但是我们在审计的过程中，重点主要是侧重刚才袁副审计长提到的五个领域，也就是袁审计长经常说的五个主要抓手。

第一个就是重大建设工程的推进情况，主要是目前像铁路、水利、城市基础设施、棚户区改造等国家立项的一些重大建设项目，因为重大建设项目，国家投资，这还是我们通常所说的拉动经济增长的一个重要引擎，所以在目前经济下行压力加大的情况下，拉动经济增长、促进投资、促进项目建设推进成为我们稳增长跟踪审计的一个重要内容，目前主要是看立项、审批是不是及时，审批之后是不是及时开工，开工以后的进度怎么样，是不是按期竣工，竣工以后利用使用情况怎么样，发挥绩效的情况怎么样。我们在审计的过程中，在过去三个季度的审计过程中，也确实发现有些工程申报立项的周期非常长，有些工程批复之后又没能按时开工，开工之后推进的力度也不足，也不够，进度比较慢，不能按期竣工，还有些工程竣工之后利用率不高，比如棚户区改造，有些安居工程的房子建好之后，闲置一年两年的情况，我们也都是发现过的。所以我们在审计的过程中，把重大建设项目的推进情况作为稳增长跟踪审计的第一个重要内容，第一个主要的抓手，目的就是把这个引擎激活，把拉动经济增长、项目建设、国家投资这个引擎激活，使国家积极财政政策的财政政策效应能够得到及时发挥。

第二个方面的重要内容，就是资金到位，和财政资金统筹使用，财政存量盘活，这方面的情况。这里我们重点是关注各方面的资金，特别是重大建设工程的资金到位情况，包括财政资金的到位情况，财政资金包括中央投资和地方财政的配套资金，也包括信贷资金的到位情况，这往往是工程进度的一个直接保障，很多工程没能按时开工或者说工程进度比较缓慢，往往是受制于资金到位的情况。同时我们在审计过程中，也在不断地揭示财政管理方面存在的碎片化问题，不断在推动财政资金的统筹使用，不断地在推动存量资金的盘活，重新利用，目的还是使积极的财政政策发挥应有的绩效。

第三方面的重要内容，就是主要领域一些重大政策措施的贯彻落实情况，主要是包括财政、税收、金融、产业、民生以及区域开发等国家政策、国家战略等方面的一些政策是不是得到了及时地推进，是不是得到了贯彻落实。比如说我们新预算法执行之后，各级政府在财政支出安排方面，是不是优化了支出结构，在税收方面推进情况怎么样，对小微企业的所得税优惠政策落实的怎么样，都是我们跟踪审计的重点内容。比如说在金融领域，对小微企业的这种金融支持的力度，是不是按国家的政策达到了国家的要求，在一些区域发展战略方面，比如说“一带一路”，比如说京津冀协同发展，比如长江经济带等，这都是国家战略，国家战略肯定不能只落在国家层面，肯定还要落到各部门、各级地方政府，由各个部门、各级地方政府来贯彻落实、推动国家战略的实施。所以我们在跟踪审计的过程中，也在不断地关注相关的部门和区域在实施国家重大发展战略包括区域发展战略的过程中，他们的政策落实、项目推动等各方面情况。

第四个方面的内容，简政放权，转变政府职能，释放市场活力的情况。简政放权是新一届政府的一个重要的改革举措，我们也经常关注到，过一段时间都有国务院公布一些取消和下放的行政审批权的这么一个清单，但是这些行政审批权的下放和取消，是不是落到了实处，有关部门是真取消还是假取消，是真下放还是假下放，这都是我们跟踪审计关注的重点内容。我们在过去三个季度的审计过程中，也确实发现有些部门，有些地方政府也存在着明放、暗不放，放虚不放实，或者是明上放，放给自己的所属单位，改变了一下审批的形式，用审批改成所谓的服务，并且开始收费，这种现象我们也是发现了，目的还是推动简政放权、转变政府职能、释放市场活力的这种政策措施，要落到实处。

第五方面的重点，就是防范经济领域的风险隐患，我们在审计过程中，也是重点关注地方政府债务这方面的情况，是不是存在着债务风险的隐患，也在关注着地方金融机构以及金融创新这方面是不是存在一些金融风险，这是我们过去三个季度稳增长跟踪审计的五个方面的重点内容，也就是袁审计长经常说的五个抓手，在去年8月份开始这项工作的时候，我们审计长普遍觉得稳增长跟踪审计政策措施这么多，因为新一届政府出台了一系列的改革措施，怎么抓，抓手是什么，也是有一段时间的困惑。经过这三个季度的工作实践，逐渐地归纳出了这五个方面的重要内容，这五个主要的抓手，这是我讲的第一个方面问题，稳增长跟踪审计的重点内容。

第二个方面的问题，跟踪审计和我们以往开展的或者传统的审计项目相比，它有哪些特点。跟踪审计和传统的审计项目相比，主要是有以下这四个方面的特点：

第一个方面的特点，服务国家治理更直接，因为政策措施是实现国家治理的重要手段，政策措施的目标得以实现，那么国家良治才得到实现，跟踪审计的目标就是要保证国家政策措施的贯彻落实，促进国家良治，这也是国务院48号文去年颁布的，关于进一步加强审计工作的意见里面，赋予审计工作的新的职能，就是国家宏观政策举措，贯彻落实的重要保障作用。我们在政策跟踪审计过程中，查出和发现一些问题，但是揭示问题的目的还是促使政策目标得到实现，所以我们说稳增长跟踪审计，宏观政策措施的跟踪审计，和传统的审计项目相比，更直接地服务于国家治理，更直接地推动国家良治，更直接地体现了审计在国家治理当中的基石和重要保障作用，这是第一个特点。

第二个特点，审计对象更加广泛。刚才我把稳增长跟踪审计的全称也做了一个介绍，这个审计项目的名称非常长，政策领域五个大的方面，所以跟踪审计的对象也就非常广泛，它是五个领域、五个方面重要政策的执行者，具体就包括中央各有关部门，各级地方政府以及相关的企事业单位，因为很多项目是由企业来落实的，包括社会组织、项目建设单位等等，审计对象更加广泛。这个广泛性，同一个审计项目涉及到的审计对象的广泛性，在以往审计当中非常罕见。

第三个特点，审计内容更加丰富，我刚才也提到了，袁审计长也介绍了，我们在2014年8月启动这个审计项目的时候，当时政策领域，我们建立了有19个领域，60几项政策措施，是新一届政府出台的，第二季度的时候，我们做2014年年度审计的时候，已经拓展到23个领域，政策措施80几项，政策观测点更多了，这项审计的审计内容和传统的审计项目相比，内容更加丰富，不是单向审计，不是对单个政策的审计，而是对一揽子综合政策的实施情况的审计，内容更加广泛，内容更加丰富。

第四个特点，审计的周期也更长，或者说稳增长跟踪审计，按照48号文的要求，国家赋予审计工作的一个新的职能和作用，稳增长跟踪审计或者说是宏观政策措施贯彻落实情况的跟踪审计，就成为审计机关的一个常态性工作，至少在当前和今后一个时期，稳增长等政策措施的贯彻落实情况，跟踪审计，这是一个常态性的工作。当经济形势发生变化的时候，也许稳增长跟踪审计我们又把它调整成为防过热等政策措施跟踪审计，因为这个是审计的新职能，就是国家宏观政策举措的贯彻落实情况跟踪审计，所以这项工作就成为一项常态化的工作，要持续组织开展。

审计署今年年初印发了国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计的这么一个实施意见，这个实施意见是试行的。这个实施意见里边确立了，我们以一个自然年度为一个审计周期，在这个自然年度里边，我们每个月要给国务院提交一份审计报告，那么年度要提交年度报告，所以作为一个自然年度为一个审计周期和以往的审计项目相比，这个周期是比较长的，我们一般一个审计项目两三个月、三四个月，以一年为一个审计周期，并且是持续开展，这样一个审计项目是不断持续进行，是一个常态化开展的一项工作，我们用审计周期更长来表述这个特点。这是我讲的跟踪审计和政策跟踪审计，和传统审计相比，它的四个方面的特点。

我要介绍第三个大方面的问题，稳增长跟踪审计实施过程中面临的一些问题，或者面临的一些难题。这些难题主要是表现在以下三个方面：

一个是政策执行跟踪审计的规范体系还没有完全确立，我刚才也提到了，我们今年年初出台了国家重大政策举措和宏观调控的部署贯彻落实情况跟踪审计的一个实施意见，但这个实施意见也是在试行，这个实施意见为了规范跟踪审计这项工作，也提供了一个基本的制度基础，为我们提升跟踪审计的审计质量，提供了制度化的保证，但是由于政策跟踪审计对我们来讲也是一个新生事物，因为去年的8月份刚刚启动，我们原来也进行过2009年开展当时的四万亿政策出来之后，当时还是侧重自己使用的合规性、合法性，现在就是侧重政策执行情况。所以政策执行情况的跟踪审计，我们还处在起步阶段，还没有颁布专门的审计规范和审计指南，所以在审计工作当中和以往的预算执行、财务审计等传统审计项目相比，也缺少经验方法可寻，更缺乏审计技术和方法方面的指导，还没有相应地审计指南和审计规范，只是我们刚出台了一个我试行的实施意见，这是面临的一个难题、一个问题。

第二个问题，我们审计人员的专业性和政策跟踪审计的宏观性还存在着一定的差异，也就是我们审计队伍的知识结构、专业结构还需要进一步的完善。以往的审计我们更多应用的是法律、会计、财务、财政、金融等方面的专业知识，并且我们不同的审计单位，不同的审计目标，可能就组织相关的专业人才来承担这个审计项目，但是我们稳增长跟踪审计政策本身是一揽子政策、综合性的，那么对审计人员的知识结构，对审计人员的知识基础有了更高的要求，所以我说这是审计人员的专业性和政策跟踪审计宏观性之间存在巨大差异，这个差异也只有通过审计人员的不懈努力，努力地学习来解决，也只有通过问计于今天在座的各位专家，请各位专家进行指导来解决。这是目前面临的第二个方面的问题。

第三个方面的问题，还没有建立政策执行情况的严格的评价体系，跟踪审计看看宏观政策措施的贯彻落实情况，贯彻落实情况好、一般、坏，标准是什么，怎么评估。这个和我们平时审计，财务收支、预算执行的合规性、合法性相比，目前就没有一个明确的参照物，或者说政策执行情况的跟踪审计，还缺少稳定的参照物，因为政策的执行情况或者说政策实施效果的显现本身需要一个过程，某一项政策是短期利好，还是长期利好，这个是不同的专家、不同的公民可能有不同的认识，所以我们在审计的过程中，就遇到这样的困惑，就是政策执行情况如何评价，如何评估，目前还缺少一个稳定的参照物，也就是评价体系，评价体系还没有完善和规范。这是我们在稳增长跟踪审计过程中，目前遇到的一些难题或者是困惑。

为了克服这些难题和困惑，我们在审计实践过程中，也进行了一些探索，进行了一些思考。在这儿也是我要谈的第四个方面的问题，就是强化政策跟踪审计的几点思考：

第一点，建立健全政策执行跟踪审计的制度规范，我们现在已经出台了实施意见，试行的实施意见，相应地我们还要借鉴其他审计项目已经成熟的制度规范，审计指南、审计准则以及审计规范，要制定明确的可操作性强的稳增长跟踪审计的审计规范、审计制度以及审计质量控制体系。我们刚刚起步，后面要在审计实践过程中不断地努力，不断地探索，逐步地建立明确的具有可操作性的审计规范、审计制度和相应地审计质量控制体系，进一步地规范政策执行情况跟踪审计的程序和相关的行为。昨天下午袁审在组织派出局局长讨论上个月稳增长情况的时候，大家在讨论审计报告的方式和征求意见，意见审计法规定十天，一个月总共30天，后面具体操作过程中，存在这些问题，如何逐步进行规范，我们袁审也在带领我们不断进行探讨，这是我们要进行的第一个方面的努力，建立健全政策跟踪审计的规范体系。

第二个方面，进一步强化审计队伍建设，政策执行跟踪审计，政策贯彻落实情况跟踪审计的队伍建设，这支队伍不仅要有相关的专业知识，而且还要不断提高宏观政策水平，要不断地学习和了解国家的整体改革思路以及各项单向改革措施，给我们审计人员提出了更高的要求，不仅要有政治敏感度，还要有政策理论水平，还要有宏观经济知识。我们在审计的实践过程中，将有针对性地开展对中央以及各级党委政府制定的一些政策措施的了解、学习和研究，促使我们审计人员掌握中央以及相关部门的政策走向、顶层设计以及具体的政策措施，包括一些政策措施出台的背景，它的政策目标，它的实施过程，都要有一个全方位的了解，目的还是提升我们审计队伍稳增长跟踪审计的审计水平，这也是我们稳增长跟踪审计质量保证的首要条件，那就是队伍方面的保证。

第三个方面的探索，在探索灵活多样的审计方式，刚才我也介绍了，稳增长跟踪审计是一个经常性的审计工作，审计周期比较长，稳增长跟踪审计要把握阶段性和持续性，探索多种审计方式，目的是提高审计效率，提高审计的效果，提高审计的质量。我们目前采取了一个“1+N”的方式，“1”就是稳增长跟踪审计这个项目，“N”就是其他审计项目、预算执行审计，经济责任审计，书记、省长、部长以及金融、央企主要负责人的经济责任审计，在经济责任审计，在预算执行审计当中，我们都把中央的政策贯彻落实情况作为一个重要内容，特别是在经济责任审计当中，我们贯彻落实中央国务院方针政策情况作为首要内容，作为第一条内容，所以我们现在就采取了这么一个组织方式，就是在相关的审计项目当中，也都要加上稳增长跟踪审计的内容，都要加上宏观政策措施贯彻落实情况的跟踪审计内容，把它作为相关审计项目的一个重要组成部分，就采取了“1+N”的组织方式。

同时我们也广泛地进行调查研究，了解社会各个阶层，各个企业他们对政策的诉求，对政策贯彻落实情况的评价，比如我们也专门走访了全国工商联，工商联给我们介绍了民营企业，民营企业家他们对当前政策的评价，对政策贯彻落实情况的一些评价，工商联也做这方面的调研，也需要和其他相关部门进行沟通，同时我们还会征求各方面专家，特别是宏观政策领域的专家，比如说我们今天在座的各位，对我们宏观政策跟踪审计提一些具体的意见和建议，以便使我们审计工作更有高度，更贴近实际。这是第三个方面的探索。

第四个方面的探索，要不断地强化政策跟踪审计的审计结果的应用，我们从上个月的跟踪审计报告，我们就开始公告了，上个月的28号我们也公告了5月份跟踪审计报告，公告本身也是审计结果运用的一个方式，目的还是促进整改，同时目前国务院也正在强化整改以及问责的要求，所以我们强化政策执行结果的跟踪问效，强化跟踪审计发现问题的整改督促，强化发现问题的追责问责，这是提升审计工作效果、提升审计工作效能的一个重要举措，这也是我们目前正在开展正在探索的一个方面的工作，就是强化政策执行结果的跟踪问效，提升发现问题的整改与问责。以上是我介绍的稳增长跟踪审计的基本情况的介绍，目前是求教于在座的各位专家，请各位专家多多指教，谢谢大家。