汪德华：国家审计与稳增长政策评估

今天我给大家报告的题目是“国家审计与稳增长政策评估”。刚才袁野副审计长以及郝司长已经对稳增长跟踪审计的历史由来、做法，包括它的五个抓手、成效、特点，做了非常清楚而又高屋建瓴的介绍，一些媒体朋友很关注这个问题，常常问的一个问题就是审计为什么要做这样的事情，是不是说审计在这方面能做出什么效果，我想回答第一个问题，国家审计能不能起到在宏观调控、稳增长政策当中能够发挥作用。第二方面的问题，我想结合我们审计的一些发现，当前稳增长政策的形势做一些简要的分析。

第一个方面，关于国家审计能不能够在稳增长政策当中发挥作用，有的朋友可能会问，你们审计做了这么多事情，起没起到效果？我们来回顾一下历史，实际上大家都知道，审计署至今成立只有30余年，而且它的成立与社科院有密切关系，是当时中国社科院首任院长的大力建议以及大力推动之下，审计署才成立，当然我想没有胡院长的大力推动，审计署也会成立，但是可能会滞后不少年。审计署成立30多年来，看看历任主管领导，我们的总理，都是高度强调国家审计在宏观调控当中所发挥的作用，比如李鹏总理，最近明确说过，健全审计监督制度是加强宏观调控的重要内容，在政府工作报告里提出来的，他一直认为审计是宏观调控体系的重要组成部分。朱镕基总理一直强调国家审计工作一定要围绕国家调控的目标，温家宝总理也提过，审计是加强宏观调控的一个重要手段，李克强总理对此更为重视，也明确说过，审计是宏观调控的重要工具。

作为审计署的主管领导，审计长对这个问题也一直是作为清晰的工作目标，比如在1998年审计署成立15周年的时候，四位审计长，在人民日报专门撰文总结审计署15年的工作经验的时候，明确说了，审计机关成立以来，始终把加强宏观调控服务作为一项重要的任务，刘家义审计长在近年来多次讲过类似的意思，审计要把监督检查国家重大政策措施和宏观调控的部署作为重要内容，同时要求密切关注财政、产业、货币、投资、税收等等这些，我们通常所说的宏观积极政策，它的落实情况。同时要反映它存在的问题，提出进一步的建议。

关于审计在宏观调控中发挥重要作用，尤其在近期，审计也在稳增长政策当中发挥重要作用，在认识上，无论从领导的认识上，还是在审计机关的认识上，都是一个常态；在实践当中，审计署在过去多年做的，包括今天讲的2008年汶川地震，金融危机的反危机的措施，对消费资金的治理，固定资产投资的审计，都起到了这样一个明确的作用。认识当中，实践当中，我们都是一直强调国家审计要作为宏观调控的一个重要工具。

从2014年以来，我们国家现在的做法是把它上升为一个制度，也就是说我们国务院48号文里面明确提出来，刚才郝司长也说了，把它作为我们国家审计的一项新的使命和职能。2014年审计署也出台了关于发挥审计监督作用促进经济平稳健康运行的意见，从四季度开始启动稳增长、促改革、调结构、惠民生政策措施，贯彻落实的跟踪审计，这是我们现在所说的稳增长政策的跟踪审计，我想从它的思想认识、意识上来看，脉络是很清楚的。

我还想说一下从宏观政策的角度来看，我们怎么来理解审计会成为宏观调控的一个重要工具。我们通常知道，所谓宏观政策，两个重要工具，一个是财政政策，一个是货币政策。我们可以看到，国家审计是作为一个综合性的，它对这些政策本身所起到的效果，其实有很强的作用，比如财政政策，它有它的优势，它的政策性比较强，可以解决一些机构问题，财政政策最大的问题就是它的实质性会比较强，宏观经济形势决定了财政政策的取向，但是政策资金发挥作用的时候，时间会拉得很长，这时候反而经济形势已经发生变化了，这个事情在历史上有多次发生。

可以看到，包括今天郝司长所介绍的，袁审计长介绍的，我们审计很多做法，其实直接针对解决我们这个财政政策实质问题，比如项目落地。大家也可以看一下5月份的关于稳增长政策的审计报告，大家可以看出来，有很多的项目，可能它已经批准了几年，但是到目前为止启动非常缓慢。通过我们审计政策，在这方面我们现在的审计，把这个作为重要的关注点，审计的关注点，可以很好地缓解我们的财政政策实质问题，这个应该说是非常重要的一点。

第二方面，货币政策，我们知道货币政策一般说来，决定比较迅速，总量起了很强的作用，在中国可以看到，货币政策通常的一个问题，就是传导机制非常不畅，比如说国务院一直是在提，我们要缓解中小企业融资困难，要降低实体经济的融资成本，但是从现实当中看，可以看到这个问题是很多的。从今年审计工作报告当中大家可以看出来，也是我们国家审计的一项重要问题，在宏观上可以看到，只有通过审计解决这个传导机制不畅的问题，发现存在的问题，你才能够让我们货币政策真正发挥作用。现在也还有很多人提出来，我们中国的宏观调控措施，除了需求的政策之外，供给政策，包括新供给经济学所强调的，供给政策非常重要，作为宏观政策的重要内容。比如简政放权、商事制度改革，包括今天所讲的投资便利化、通关的便利化等等，这些措施要真正发挥作用，更依赖于审计，并不是说中央决定说现在要简政放权，一定能简政放权，没有一定的监督，它的推进会非常缓慢，甚至会阻碍，只有通过审计能够让供给政策发挥更大的效率。

审计在这个过程当中，可以发挥所有宏观政策发挥信息反馈作用，一个典型的例子就是盘活财政存量，刚才袁审介绍了，大家知道，我们这一届政府明确提出了盘活财政存量资金的目标，而且从今年来看，它的力度是已经非常大了，可以说是我们中国当前积极财政政策的一个主要抓手之一。这个政策目标什么时候提出来的，大家可以查一下，在2013年，国务院常务会议讨论审计整改意见的时候，才提出来的。可以清楚地看出来，这些信息反馈解决了一个什么问题，解决我们目前财政政策漏出的问题，每年说多少赤字，多少钱去支持，但实际上大量的钱漏出的方式，财政存量资金，实施效果并不好，今天通过这样的方式，通过审计发现这样的问题，自然可以让我们宏观调控政策的调整和完善，能得到极大的改善。

第五方面，宏观风险的预警和评估，刚才两位领导的讲话当中也已经说得很清楚了，我们从案例当中可以看出来，地方债的审计，包括最近在审计报告中体现出土地的审计，明确知道宏观经济包括国家治理当中存在的风险点，做出预警，做出分析，做出评估。审计在宏观调控当中发挥重要作用，它的重要功能，其实不仅仅是中国，实际在美国2009年《经济复苏法案》的实施过程当中，美国审计署是全力跟进的，资料是说，过程当中《经济复苏法案》实施过程当中发布了一千多份审计报告，专门促使政策的实施情况，我想在这个方面，这个做法不仅仅是中国，国际上也有。我想特别强调的是，中国特色的宏观调控体系当中，实际上我们这个审计可能发挥的作用更大一些。第一个方面，中国的宏观调控在某种程度上，我们非常强调定向调控，包括去年讲的区间调控、结构性调控政策。这也就是我们不仅希望我们能够把经济搞活，或者我们经济怎么把它降温，而且我们希望是有方向的，是有特定的指向，这样很精细的政策目标，如果缺乏这样的审计监督，确实很难能够实现政策目标。

第二点，在中国的宏观经济形势，大家是一个共识，尤其是地方政府的行为，其实它发挥了非常大的作用，我们的审计实际是国家权力的监督，尤其是政府行为的监督，从审计从政府行为监督的角度来看，应当说它是抓住了中国宏观政策的传导的重要关键点。同时也可以看出来，审计在宏观调控发挥作用方面，它有它的特殊优势，第一方面是独立性，没有部门的倾向，比如财政部制定财政政策，肯定有财政倾向，央行的货币政策肯定有它的倾向，但是审计署没有这个倾向，总体就是看政策实施效果怎么样。其次是经常性的，并不是有问题去审计，在过程中，没有问题也会去审计，刚才郝司长也介绍了，我们现在采取的一种方式是“1+N”，在所有审计项目中，都会提出我们要关注宏观调控，关注稳增长政策的落实情况。

最后一点，审计是有综合性的信息优势，它掌握的不仅仅是财政信息，是金融的信息，还有企业的信息，包括一些其他政府部门的所有信息，它可以通过综合的信息来得出它的结论，因此这是它的专业性。从这个角度来看，我认为审计能不能够作为宏观调控的重要工具，我想答案是肯定的。

第二方面，我想结合当前审计的一些发现来初步谈一下关于稳增长政策一些基本看法。第一方面，大家现在都在说稳增长政策，从什么抓手，投资是稳增长的关键，有些人可能不是这样认为的，他们认为消费很重要。我这里对投资和消费的增速做了一些调整，我们可以看出来，红线是固定资本形成的增速，蓝线是消费增速，实际上中国最近几年，消费增速很不低，我们原来一直所说的中国投资过热，消费不够，实际上从曲线来看并没有这样。消费是长期变量，并不是今天政府出什么政策我就消费多了，不是这样，我考虑的是我一生的收入，一生财富的状况，投资不一样，短期波动非常强烈，因此投资可以对经济增长的边际影响非常大，有了经济增长之后，增加收入之后，我们才会增加消费，因果关系不能搞倒了。从这个角度来看，当前我们作为宏观政策一定是短期的，所以关注投资是非常重要的。

投资增速我们也可以做一些进一步细致的分析，当然一方面我们看到总量上，投资的增速不断下降，蓝线，其中上面这部分是基础设施的投资，这个应当说是政府投资的重点，它是要高于其他类的投资增速，可以看出来它对于我们当前的稳增长起了很好的支撑作用，同时关注它的另外一个特点，就是它同样是处于下降的趋势。基础设施的投资其实它的速度是在下降的。另外一点，我们要想提醒大家注意的，我们这里面把它分了一个建筑安装的固定资产投资，还有设备投资的固定资产投资。一般来说，机械设备的投资是企业比如解决技术升级、扩大生产服务的，从这里我们可以看出来，一个很明显的现象就是中国的，虽然所有的在下降，但是机械设备的投资下降并不明显，明显从2014年下降到一个新的台阶上，这点目前关注度还不够。

首先我想谈第一个方面，关于政府的投资，刚才所说的基础设施也处于下降的趋势，我想很重要的一点跟我们资金是有关系的，刚才郝司长介绍了这一点，现在很多项目为什么落不了地，很重要的原因是资金供给不足。政府投资的钱从哪里来，一般是债务问题，从我们目前的情况来看，我们政府增量的债务，我们近年所安排的赤字，以我的观点，力度是不足的，为什么这么说呢？我们可以看一看我们历史上真实的赤字水平，政府赤字水平，这个赤字水平，必须要把地方政府的债务加进来，从这个角度可以看出来，2008年赤字水平大概达到8%左右，2013年、2014年超过4%，但是我们今年2015年我们赤字水平压得非常低了，报告的是2.3%，不能说我们现在有力度。同时还有一点，存量债务的置换动作，动作是非常慢的，可以看到，现在我们已经是6月底了，半年已经过去了，但是债务资金可能还没有进入申请程序，部分省份已经发了。这两方面影响政府投资，包括基础设施投资，为什么看到基础设施今年增速在下降，这是很重要的原因。

政府投资钱从哪里来，今年从我们中央政府的部署来看，其实是把统筹使用财政资金，我们所说的盘活财政存量其中重要的看点，潜力非常大，财政存量来看，我们有三万多亿，激活存量来看，有18万亿，潜力非常大。这是第一个方面，政府投资我们现在面临着很多问题，但是我们也有解决的思路，所以它能不能起到效果，可以依赖我们各级政府部门，尤其是审计部门的监督。

第二方面，我想提出一点，从稳增长整体形势来看，我们当前要高度关注企业的内生投资动力问题，也就是说政府投资你是你的决策，但企业不跟上的话，中国的基础设施投资大概占总体投资的16%的水平，如果说你这个企业的投资始终不跟上，最大体量没有跟上，借用刚才的数据，机械设备的投资和建筑安装的投资，占比可以看一看，经过我们调整之后，可以看出来，最近这两年这方面也确实是明显下降了一个台阶，这就说明企业的投资是严重不足的，而且我们技术升级，虽然现在提出了战略目标，但实际上可能我们实施当中企业积极性并不是太强。

结果这两点，我想关于稳增长政策，我想强调两个重点，第一个重点是政府投资，这是我们审计关注的重点，一方面解决统筹，钱从哪里来的问题，现在有很多措施，债务置换，PPP，盘活存量资金，这些都是我们的措施，但是落实进度怎么样，这个是需要我们关注的。还有包括政府投资项目本身从金融体系里的融资问题，落实的怎么样，这是我们实际要关注的。第二方面，项目的投向，郝司长、袁审都已经说了，在审计当中，一直是把项目的绩效，它能不能发挥作用，来作为一个审计的重点，因此要把这个作为重点的话，这个项目安排的投向好不好，项目推进的进度，这个都应当作为我们审计的关注重点。对政府投资能发挥作用，也是非常重要的。

第二个重点，我们要高度关注怎么样增强企业的内生投资动力，当然现在有简政放权等等一系列措施，还有很重要一点，我们要给予一定的经济激励，比如税收激励，现在刚好有这个时机，“营改增”进入以后，我们可以把固定资产投资当中，建筑安装这部分，实现全面升级改造。把机械设备的固定资产投资，抵购比例从一倍提高到1.5倍，有几方面好处，第一方面，可以把发挥稳增长，而且是投资刺激作用更大，因为你要进入技术升级改造的时候，相应的机械安装也要同样做。另一方面，有利于促进企业技术升级，不要轻视企业的机械设备投资，从多方面历史资料，包括一些学者的研究都可以看出来，这方面投资是企业技术升级，中国来看最重要的手段。这样的改革可以同时有利于稳增长、调结构，而且我们力度比较大可以优先选择一些行业，比如环保等等行业去实施。同时现在中国提出来了，“中国制造2025”，“互联网+”等等这些国家战略，这些国家战略怎么样去实施，李总理非常强调，设备行业我们中国制造的重点是设备行业，用什么样的抓手，我认为采用这个政策设计是可以取得这方面明显的效果。