中国智库：站在春天 遥望政策

    2015年1月20日，智库们奔走相告“春天真的来了”。新华社发布消息：中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（下称《意见》）。

　　回首近几年对中国各类智库所做的长期跟踪观察，中国网智库频道原负责人张林告诉财新记者：“《意见》公布我们就安心了，至少证明我们之前围绕智库所做的研究、报道和呼吁不是‘自嗨’。”

　　连一直抱怨民间智库被歧视的大军咨询创始人仲大军也感受到了温度的变化。“政府制定了新的政策，主要是注册管理方面。以前我们办民间智库想去民政局注册很难，没办法都跑到了工商局注册成企业。现在民间智库按照民办非企业单位来注册有思路了。前几天民政部还邀请我参加他们的文件起草讨论会。”

　　春天并非忽如一夜来，被智库研究者们挂在嘴边的《意见》，在公布前经过了长期的酝酿。2012年，党的十八大报告就明确提出，“坚持科学决策、民主决策、依法决策、健全决策机制和程序，发挥思想库作用”。当时官方文件还更多地使用“思想库”而不是舶来词“智库”。2013年4月，习近平首次提出建设“中国特色新型智库”的目标，把智库建设提升到国家战略的高度。此后，媒体持续聚焦“智库”，“布鲁金斯学会”“兰德公司”等美国著名智库的名字一时成为媒体报道中的高频热词。

　　正如《意见》的结尾要求，“各地区各有关部门要结合实际，按照本《意见》精神制定具体办法”，欢呼进入春天的智库也意识到，真正更实质性的改变可能还要等些时日。

　　春天里的烦恼

　　影响力是智库的生命和价值所在，但如何界定一直缺乏标准。今年初由零点国际发展研究院和中国互联网新闻中心/中国网联合发布的《2014中国智库影响力报告》，希望采用客观指标来构建公允的智库评价体系。报告将智库影响力分为专业影响力、政府影响力、社会影响力和国际影响力等四项，比如国际影响力是根据该智库与国际机构合作的频次、合作的国外智库数量、智库主要研究人员在国际会议上的发言次数等数据综合计算得出；而政府影响力，具体指标包括智库为政府人员培训的数量和级别、承担政府委托项目的数量和级别、获得政府领导批示的数量和级别，以及参加政府部门座谈会的数量和级别。

　　基于这一整套评价体系，《智库影响力报告》排列出了中国综合排名的前二十名，以及各分类榜单，国务院发展研究中心、中国社会科学院、上海社会科学院、北京大学国家发展研究院、中共中央党校名列智库综合影响力前五；北大国发院、中国人民大学重阳金融研究院、清华大学国情研究院分列高校智库影响力前三名;零点研究咨询集团、中国(海南)改革发展研究院、中国与全球化智库分列民间智库前三位。

　　在零点-中国网版《智库影响力报告》发布之前，行业内已有美国宾西法尼亚大学的智库排名和上海社会科学院的智库排名，后两者都是采用同行专家提名和主观打分的方式。

　　毫无疑问，在中国，智库的影响力主要来自其对权力的影响力。很多智库并不愿透露自己获得高层批示的数量，作为《智库影响力报告》参与者， 张林感叹，“即便这一指标没有分数，国务院发展研究中心和中国社科院也可以稳居智库综合影响力前两名”。

　　国务院发展研究中心是直属国务院的政策研究和咨询机构，成立于1981年，其官方网站显示，2014年该中心报送各类研究报告483篇，中央领导对其中121篇报告作出批示301次。中国社会科学院成立于1977年，官方网站显示，社科院现有研究所31个，研究中心45个，全院总人数4200多名。中国社科院原副院长李扬曾透露，作为中央政府最主要的高端智库之一，社科院有自己的上报系统，有多种报告呈送，其中最重要的报告只送给40多人看。

　　中国智库的整体状况大致如国务院发展研究中心主任李伟所说：“目前我国有近2000家各类政策研究机构，约90%是体制内的，主要设立在各级党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科技系统和企业。长期以来，它们是我国决策咨询体系的主体。”

　　学界、媒体对这2000家大大小小智库的分类方法有很多种。大致都是按照官方智库、半官方智库（社会科学院和高校）、民间智库三分天下；也有的因为社科院系统体量巨大，将中国智库分为党政军智库、社科院智库、高校智库和民间智库。

　　但人们逐渐发现，这些标签对于说明智库的影响力意义不大。“做得好的民间智库基本上还是与官方有千丝万缕的联系。”几个受访的智库研究者都向财新记者表达了相同的观点。

　　“很多体制外智库的高层渠道让我们这些体制内智库望尘莫及。”上海社会科学院智库研究中心项目组执行组长李凌说。

　　被称为“中国最高级别智库”的中国国际经济交流中心（下称国经中心）2009年3月成立，拥有包括理事长、前国务院副总理曾培炎在内的超豪华阵容。2013年，国经中心常务副理事长、中央政策研究室原副主任郑新立在接受媒体采访时称，中心的终极目标是建成中国民间智库的旗舰。本次采访期间，国经中心副理事长兼秘书长、商务部原副部长魏建国又向财新记者做了修正：“国经中心的定位是社会智库，不叫民间智库，也不叫半官方智库。”对于过去媒体报道大都将国经中心称为“一家政府智库”一事，魏建国表示，“外面怎么看是外面的事情，财政预算里面没有给我们的钱，我们也没有编制。”

　　但在谈话中，魏建国并不讳言国经中心强大的体制内运作背景，“我们有的理事可以参加国务院常务会议”，“我们会安排研究人员到地方挂职副县长，回来之后写出来的东西明显更接地气”。

　　很多近年新崛起的民间智库都有类似的特点。盘古智库的发起人易鹏曾是国家发改委研究员，中国与全球化智库理事会长王辉耀担任着国务院参事、欧美同学会/中国留学人员联谊会副会长等职务。

　　体制内智库（包括党政军、社科院、高校）的烦恼大致相同，而民间智库各有各的烦恼。

　　体制内智库大多受限于公务员、事业单位体制的人事和财务管理限制。一位体制内机构的研究人员举了几个例子：“领导干部每年出国的次数、每次出国的天数、每次出访的国家都是有限制的，如果我们要考察‘一带一路’沿途国家，可能就要反复回国重新申请”“如果我们外请一个同声传译，要支付人家工资，有时候会议有保密要求需要用自己的同志翻译，却不能支付报酬”。由于人才激励机制不足，体制内智库人员跳槽到公司的现象时有发生。

　　民间智库则因为吃不上财政饭，首先要考虑的就是经费问题。即使进入了智库的春天，智库研究学者清华大学朱旭峰教授依然认为，对于中国的非官方智库来说，首先是要活下来。

　　北京大军智库经济咨询有限公司的前身是2000年成立的北京大军经济观察中心。它的创始人仲大军下海前曾在新华社和《中国经济时报》工作。由于在民政部注册受阻，仲大军将自己的智库在西城区工商局登记注册为股份合作制公司。自成立以来大军咨询几乎所有的活动都是仲大军一个人进行的。

　　经过十几年的艰难求生，64岁的仲大军坦承现在“有些懒了”：“这些年就靠写文章，哪里能发就发，有没有影响政策，我们也不太去管了。我们也在观望，形势不好就不干了。”当然并不是每个非官方智库都担心生存问题。之前有媒体报道，被称为“超级智库”的国经中心在成立之初就有5亿元基金作为后盾。对此，魏建国澄清，“只筹到了3亿元”，“每次办论坛、峰会都要单独筹集资金，就几百万元”。

　　知识到政策间的鸿沟

　　智库被称为知识到政策之间的桥梁，对不同智库来说，桥有长有短。参与智库报告制作全过程的张林和李凌都认为，现今，智库影响决策的主要方式还是内参系统。

　　作为中国战略文化促进会常务副会长兼秘书长的罗援少将，对自家智库的政策影响力十分清楚：“内参批示也有，不便说，对决策层也是有影响的。作为十一届全国政协委员，我曾经以中国战略文化促进会副会长的身份提了一些建议，有些已经被国家采纳了。当时我们一共提了25个提案，其中10个提案已经落实了，包括在南海设立特别行政区、成立国家海警队、国庆游行设立老兵方队等等。”

　　清华大学教授朱旭峰在《中国思想库：政策过程中的影响力研究》一书中，通过构建模型、定量分析发现：理应成为智库核心能力的专家知识运用能力，无论是在社科院、高校还是民间智库，对实际智库影响力贡献都是次要的；智库通过提高本机构的综合研究能力来提高自己的影响力，效率并没有通过政府关系来的高。简而言之，就是搞好学术效果不如搞好政府关系和人脉——当然这是针对所有类型的智库。

　　也有智库工作人员和研究人员不同意这种说法。一位社科院研究人员分析认为：“选择民间智库还是官方智库，跟买方有关，如果是政府机关要委托智库做课题，当然交给官方智库更放心，出了问题承担的责任也小。”他同时强调，官方背景较弱的体制外智库即使缺乏“内参”渠道，也可以通过媒体影响公众和知识精英来发挥影响力，并最终获得官方的关注。

　　很多情况是桥梁的两端都很茫然，智库不知如何找到需求方，需求方也不知道哪家智库可靠。罗援告诉财新记者，中国战略文化促进会也会把一些研究课题委托给其他智库来做，或者合作，但“不知道哪个是正儿八经的”，或更有权威、更有实力。他建议“梳理一下智库黄页，分门别类列一个名单”。国经中心也遇到了同样的问题，魏建国表示，民间智库鱼龙混杂、泥沙俱下，有时候不知道找谁合作。

　　一旦打通了供给与需求之间的信息不对称，或者民间智库得到了官方的好评，市场反应常常很明显。

　　零点国际发展研究院智库报告负责人郭维维告诉财新记者：“去年总理在一次会议上提了一下零点调查，之后负责政府项目的部门业务涨得很厉害。零点的公共智库部门以前做社会性的、公益性的调查，都是自己花钱做，所以都是微亏或者持平，去年一下就变为盈余。”

　　郭维维这样看智库春天带来的变化：“如果说是影响宏观政策制定的能力，零点是很弱势的。偶尔也能拿到批示，但是很少。如果从这个角度来说，这几年宏观环境也没有变得更好。但如果从拿到政府的调查项目的角度，现在环境好了很多，只不过可能有的项目不方便以零点的名义发布。”

　　探索与观望

　　2015年6月，中国社科院经济研究所公共政策研究中心在微信公众号上挂出了特约研究员和研究助理的招募信息。从招募信息可以看出，公共政策中心正在调整自己的研究团队，跨学科、跨单位甚至跨体制的研究合作在被引入传统的研究机构，而人才流动的入局很有可能将搅动原有的用人格局，为原有的研究人员带来一定竞争的压力。

　　虽然《意见》从组织管理体制、研究体制、经费管理制度、成果评价和应用转化机制、国际交流合作机制五个方面提出了建设“中国特色新型智库”的一系列改革举措，但大都是原则性的。半年来，高端智库们已开始探索如何将原则付诸实际。

　　所谓“高端智库”，是指《意见》提出的重点建设50-100个国家亟须、特色鲜明、制度创新、引领发展的专业化高端智库。《意见》明确提出支持中共中央党校、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国科协、中央重点新闻媒体、部分高校和科研院所、军队系统重点教学科研单位及有条件的地方先行开展高端智库建设试点。

　　中国社科院前副院长李扬向财新记者透露：高端智库试点的选择是采取点名的方式，比如由中央点名包括他本人在内的一些智库领军人物，之后成立相关的监管理事会，制定高端智库的管理办法。

　　国务院发展研究中心和中央党校的相关负责人告诉财新记者，本机构的高端智库试点方案已经上报正在等待中央批复，目前不便接受媒体采访。中央党校方面强调，“试点方案有1万多字，方方面面都有，到时候就知道了。”

　　对于什么是“中国特色”，《意见》颁布后不久，较早参与中央党校智库建设工作的中央党校校委委员、科研部主任梁言顺就对《光明日报》表示：《意见》强调了中国特色新型智库之“特”，较好地处理了智库发展与政治敏感之间的关系，比如在基本原则上，强调坚持党的领导，把握正确导向，强调坚持围绕大局，服务中心工作，明确了中国特色新型智库的政治红线、法律底线和努力方向。

　　从高端智库负责人之前透露的零星信息看，高端智库试点的改革热点集中在人事管理和财务管理制度。国务院发展研究中心副主任隆国强曾表示，人才是智库的根本，人事制度是高端智库建设最核心、最关键、最先要做的制度设计。

　　李凌利用上海社科院智库研究中心的平台了解过很多智库的改革想法。“最重要的一个是人、一个是钱。现在人才的评价还是按照高校的体系，看发表论文数，但是智库和学术机构不一样，评价要看咨询建言的质量。而为了解决经费问题，很多机构都在不停地报课题，课题费使用上又容易出违规行为。这个状况需要改变。各地都在制定细则”。

　　《意见》中针对社会智库的论述，集中在规范和引导社会智库健康发展。文件中，社会智库的定位是中国特色新型智库的组成部分，要求坚持把社会责任放在首位，由民政部会同有关部门研究制定规范和引导社会力量兴办智库的若干意见，确保社会智库遵守国家宪法法律法规，沿着正确方向健康发展；进一步规范咨询服务市场，完善社会智库产品供给机制；探索社会智库参与决策咨询服务的有效途径，营造有利于社会智库发展的良好环境。

    虽然《意见》中未曾提及，中国与全球化智库、盘古智库等民间智库都在接受采访时呼吁企业捐赠民间智库。王辉耀提出，建设新型智库，首先要为民间智库争取参与权，尤其是政府的公共政策采购，要严格遵循采购制度，政策课题的招投标一定要对所有智库开放，而非包干给体制内的单位；其次，要建立支持智库经费的渠道，鼓励企业捐赠智库事业。

　　根据企业所得税相关法规的规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分准予在计算应纳税所得额时扣除。民间智库呼吁，智库生产的是非盈利性产品，企业捐赠智库也应该具有抵税资格。

　　即便面临生存问题，民间智库依然大多选择回避境外资金。中国社科院下属某研究所也透露，不太敢接国际项目，怕有事说不清。

　　“智库需要提供的是关于公共政策的建言献策，而不是改变政治体制。”上海社科院李凌认为，民间智库有很多可以研究的，“没有必要去碰这些敏感的话题”。