——对2015年政府应对互联网“专车”决策进程的反思
2015年新年伊始，因互联网“专车”在城市乘客市场中扩张，压缩了出租汽车公司和驾驶员的空间，引起了他们的不满，不少地区出现罢运，甚至发生暴力事件，把交通运输部门推到了互联网风口的强劲之处。要形成一个行之有效的解决办法，需要进一步认识互联网时代的决策模式。
一、复杂多变的决策环境
利益格局多元化呼唤新的决策模式。本来，传统的出租汽车行业已经触及社会公众、顾客、驾驶员、企业等诸多利益主体，《关于进一步深化改革促进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）的制定，充分考虑了这些群体并努力在他们之间寻求平衡。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《管理办法》）公布征求意见稿后，利益相关者更加多元化，使本来就已经非常复杂的利益格局更加复杂。从国家发展来说，深化出租汽车行业改革，应当实现三重目标。首先是效率，达到出租汽车管理制度的预期目标，优化城市交通服务体系，便民利民。其次是公平，使出租汽车驾驶员、公司、乘客在实现各自利益的基础上达到公共利益最大化——城市交通运输服务体系更加优化、交通资源更加有效利用、城市居民出行更加满意。再次是持续发展，行业平稳有序运行，居民出行需求得到更好满足，道路资源与交通资源和谐发展。问题若是发生在37年前，协调利益格局就不会像目前这样复杂，那时的利益格局相对简单。可是当利益格局复杂、社会诉求多元以后，未来的发展如何就变得不够明确。解决好这个问题，必须把更多的决策交给社会去博弈，交给社会组织去负责。政府更多的是建立一个博弈的公平公正环境，而不是自己亲力亲为。
互联网时代的企业变化速度决定了决策须快速适应。从媒体上看，2015年针对出租汽车行业存在的问题及其对策的调研至今已经11个月有余，交通运输部门一直在马不停蹄地征求各界对《指导意见》的意见。各界意见不一，难以统一认识，根本原因是出租汽车行业的复杂性。这11个月期间，形势正在发生一系列的新变化，表现在：一是打车软件在一些城市得到居民的欢迎和支持，社会舆论朝着有利于互联网“专车”的方向发展，原有的社会氛围正在发生变化。二是原来坚如磐石的出租车行业也因为互联网的冲击在发生松动。在这样的背景下，交通运输部门又思考与出租汽关联的互联网“专车”规范化管理问题。一个问题分成两个方面进行管理，就需要顶层设计，全盘统筹，势必增加决策的难度。互联网时代，消费者消息灵通，选择空间大，消费需求苛刻，加上企业之间竞争激烈，就要求企业为消费者提供更多的信息和便利。在这点上，互联网“专车”确实比传统的出租车有优势，也是深得乘客欢迎和喜爱的原因。加上互联网“专车”拥有自己的一支由创意精英组成的团队，能够及时回应消费者的需求，并及时对乘客的不满或诉求做出回馈，互联网“专车”自然能够胜出，独占鳌头。面对快速变化的社会需求和市场环境，需要作出的决策不止一个，要不断适应新环境新形势和新挑战，不断做出决策。实现这样的目标，就需要改革现有的决策模式。在互联网领域，一个文件管10年现在不可行，恐怕将来更不可行。
大数据决策挑战现有的经验决策模式。互联网时代最具有革命性的一项发展是消费者、企业方方面面的供给与需求几乎都可以量化，数据成为决策的主要依据。像“优步”“嘀嘀”等打车平台可以通过匿名手机信号等方式，来实时获取消费者的数据，在时间和空间上开展深入分析，作为决策依据，打车平台基本是按照这样的模式进行适时决策的。但目前政府决策部门做到这样还存在一定难度。这个时代少了数据，就没法决策，尤其涉及以数据为基础的互联网“专车”，没有精确的数据，决策就难上加难。在近一年里的各种讨论中，由于不主导数据，决策部门就主导不了讨论，而且，参加讨论的出租汽车公司、驾驶员、专家也不掌握完全的数据，基本还是凭经验和直觉做出判断，这是目前决策难的症结之一。必须看到，当前互联网“专车”方面的信息过多和信息不准确的现象并存，这也是为什么人们一直在争论，且喋喋不休的另外一个原因。相关部门必须建立一个为自己决策服务的，目的在于寻求更好决策方法的超级大数据系统。得数据者得天下，大数据分析革命是数据决策的基础。在互联网“专车”决策问题上，政府相关部门应尽快补课。
二、要达成什么样的“共识”
各种开诚布公的表达就是一种认同和支持。近一年来，交通运输部门进行的大量调研工作和宣传工作，旨在寻求一种共识。各级交通部门召开了数不胜数的座谈会，参加的人员不仅来自政府相关部门，还包括出租汽车公司管理人员、驾驶员、消费者、学者等，应有尽有。座谈会上，大家畅所欲言，各种意见针锋相对、尽情表达。各级交通部门，以及学术机构，包括在北京大学等地举办的各种研讨会把各个利益相关者放在一个开放的环境里讨论，大家阐述自己的观点，甚至可以互相驳斥，这本身就表明了大家对政策制定部门开展这项工作的理解和支持。如果大家不把自己的观点表达出来，不对政策制定部门的文件草案表明自己的不同态度，而只是“表里不如一”的点头称是，这样其实是最危险的，因为，一出会议室之外，大家会把自己的表态抛在脑后，各行其是。要达成共识，意见分歧不可少，也不足为奇。
最好的决策首先是正确的决策。当前正确的决策，就出租汽车而言，必须“观大局、看大势、出大策”，而不是仅仅局限于出租汽车和预约出租汽车本身的研讨，就出租汽车而出租汽车，就预约出租汽车本身而预约出租汽车，这样解决不了问题。交通管理部门在互联网预约出租汽车《管理办法》中应指向供给主体的正当性，以供给主体的正当性看互联网“专车”和出租汽车。从这样的视角出发，互联网“专车”和出租汽车都存在问题：互联网“专车”是拿自己的车为市场“供给”，价格机制对出租汽车不太发挥作用。《指导意见》和《管理办法》要让合法的主体都有权利供给，把不合格供给主体改造成合格的供给主体，从这个角度来看，互联网“专车”需要规范，出租汽车需要改革。出租汽车要减少巡游中的无效性，提高服务质量，预约出租汽车要减少出行中的社会风险。政府决策必须尊重民意，把民众的感性诉求与政府长期发展的理性决策有机结合起来，真正实现决策的民主化、科学化和法治化。在当前，正确的决策必须处理好出租汽车与互联网“专车”、中央与地方、民意与政府决策科学化理性化之间的关系，要回答：政府应该尊重哪些民意？在整个决策过程中政府应该引领什么？中央政府应当管什么？不管什么？地方政府的责任是什么？
适时决策，设置决策期限。有关出租汽车和互联网“专车”的讨论，在线上和线下已经进行了近一年，交通部门作为决策和政策制定部门，应设置决策期限，在讨论僵持不下的情况下，敢于打破僵局，只有这样，这一年多来的广开言路才能见效。另外，考虑互联网时代的发展特点，《管理办法》，甚至包括《指导意见》都应设定“落日条款”，增强政策实施的灵活性。
三、需要遵循“马背原则”
《管理办法》中的“网络”是互联网时代的网络，不是原来意义上的电招。互联网时代，《管理办法》是要给网络出租汽车立规矩。问题恰恰又在于，网络企业的发展速度远远快于法律、法规和政策的变化，以过去规避风险的经验来约束未来的行为在传统社会往往是可行的，特别是在那些不流动和变化缓慢的社会中是可以的，但在互联网时代却不适应。《管理办法》如果在“马背原则”下实施，可能会比传统意义上决策实施更加奏效。“马背原则”讲的是在许多美国西部大片中看到的情景：骑在马背上的牛仔将马勒住，对周边情景进行一番观察，好决定下一步的行动，因为他处在一个陌生的环境中。对于迅速变化的互联网“专车”和消费者以及企业来说，政府的要想使自己的政策奏效，就必须成为马队中的一员，而不是成为临时叫来救火的“消防队”。当前，在出租汽车问题上遇到的难题正在挑战互联网时代的政府决策模式。反思自己的决策模式，再来看互联网“专车”如何发展才能使政策更具有操作性。把层级节制的政府决策转变成无缝隙的决策过程，需要寻求一种新的思维方式和一整套不同的组织原则，即政府流程“再造”，这是适应新形势的强有力的工具，通过“再造”使决策机制充满活力。
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