聂辉华：破解国企高管腐败魔咒

2016年7月1日出版的《检察风云》杂志，刊发了一组关于国企高管腐败的封面文章。其中第一篇是中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华教授接受该刊专访的主要内容。采访的主要内容如下。

问：《检察风云》杂志编辑刘晨

答：聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授）

问：为什么认为国企反腐和改革的关键是定位？国企是否应承担公共服务功能？国企定位与腐败之间存在怎样的关系？

聂辉华：国企腐败与国企定位有直接关系，国企到底是公益企业，提供公共服务功能，还是追求市场利润的企业，两者是完全不同的取向。如果视为盈利性组织，就很容易滋生腐败。国企既有行政权力，又有政府的天然庇护，更有直接的经济利益。国企腐败的发生是因为有权力和市场交易，市场化定位很容易导致国企高管腐败，这点毫无疑问。国企高管可以通过挣钱的方式来掩盖权钱交易。高管收入很高，但社会公众不清楚他的钱的来源，究竟是来自合法收入，还是来自其他途径。这就导致很多官员希望退休前去国企担任高管，因为国企更舒适，高管收入丰厚，国企就成为一些官员退休前的养老院，如此不仅恶化了国企的业绩和效益，还不可避免地有把钱洗白的嫌疑。相反，如果仅让国企承担公共服务的职能，国企领导就无法进行权钱交易，以权生钱。如果把国企当成非盈利性的公益单位，高管就没有这么多的机会腐败。所以国企定位是关键，现在的国企改革没有厘清这个问题，一直在回避这个最重要问题。关键问题厘清了，就知道如何改革了，定位影响国企改革。如果赋予国企权力，就不应该施加盈利的压力；没有市场利润的考核目标，远离了市场，国企想腐败也难，因为权力不能变现。所以两者是直接相关的。国企定位究竟是公共服务还是市场化？也许一部分是市场化，大部分国企应逐渐变成公益单位。这个可以讨论。不管哪种定位，应先把问题提出来，向这个方向努力，而不是回避问题，回避永远解决不了国企腐败。

问：有观点认为，国企腐败是因为其垄断地位，加大市场化程度、规范和监管可以有效减少腐败。是否赞同这样的说法？

聂辉华：我不赞同这个说法。现存国企大多集中于资源类、公共服务类、平台类（如融资平台）、金融系统（如银行）和军工等领域，这些行业大多具有天然垄断的特征。只要存在互联互通、规模经济的行业，就具有天然垄断的特征，就有国企存在的必要。在天然垄断的行业，国企与民企都一样，由民企经营也会出现一家垄断，比方在同一地区不太可能出现两家自来水公司。现在中央级和省级国企不太可能再进一步市场化，几乎已没有市场化的空间。在早期存在上百万家国企的时候，推行了市场化的改革，适合市场竞争的国企基本都已经转型改制，现在再提市场化就没有太大意义了。反之，我提出现在要让国企与市场保持距离。国企与政府存在割不断的天然关系。在市场竞争中，政府肯定会更偏向国企，想让国企与民企平等竞争是不可能的，因此不能让国企、民企在同一个市场平台上竞争。政府对于国企和民企应该进行不对称管制。具备天然垄断特征的行业让国企去经营，政府对之严格管制；适合市场竞争的行业让民企去经营，政府的管制更宽松，让民企自由竞争。

问：近年来对国企高管的查处力度明显加大，是否会影响到国企的运作效率？

聂辉华：出现这样的现象很正常，运动式反腐普遍会存在这样的问题。不仅是国企，民企也受到影响，也会出现这样的现象。短期内对企业的业绩和效益会有影响。

问：调查显示，近两三年落马的大型国企领导过半为一把手，为什么会如此？

聂辉华：一把手腐败高发是因为权力集中。国企权力集中在一把手，副手或三四把手腐败，一把手会掌握相关情况，反之则不尽然，一把手腐败，副手和三四把手不腐败是有可能的。而下级腐败上级不腐败，可能性几乎为零。在垂直型管理的组织中都存在类似问题。政府机构和民企也一样，一把手腐败高发与是不是国企没有直接关系。

问：有观点认为，国企腐败高发与国企产权不明晰有关，内部治理结构也不完善，是否应该建立职业经理人制度?

聂辉华：认为国企产权不清晰的观点是不正确的。国企产权在法律上是相当清晰的，国有股份占比非常清楚，没有模糊地带。我赞同国企治理结构不完善这一说法，监事会形同虚设，董事会没有起到应有作用，内部监督乏力，而外部监督如中小投资者的监督作用也没有充分发挥。至于职业经理人制度就跟国企的定位有关，如果定位为公营机构，高管就应该到非盈利组织去找。现在的国企基本都在垄断性行业，与民企处于不同的行业，从民企很难找到适合国企的高管人才，最后也只能由行政任命。人才无法流动，职业经理人制度就很难建立。

问：国有控股企业领导仍有行政级别,可以转型为官员，并非真正的企业家。如何才能让国企高管转型为真正的企业家？如何进行分类管理？

聂辉华：还是跟国企定位有关。国企是经济基础，政府不希望对国企失去有效控制，如果国企完全市场化，高管不听政府的，就会失去对国企的有效控制。困难在于国企处于半行政化和半市场化之间，国企领导由行政任命，同时有市场盈利的指标，进行利润考核。这样就很难两全其美。我认为，不如让国企成为非盈利型的公益机构，国企回归公共服务的功能，国企领导由行政任命。近期国资委文件提出要对国企进行分类管理，包含了国企领导的分类管理。文件把国企区分为公益类和商业类。我认为对国企实行分类管理是正确的，但目前的公益类和商业类其实还是没有明确区分出我前面说的公共服务类和盈利类，两者还是都要盈利。商业类国企第一二把手可以行政任命，其他高管可以聘用。我认为改革还是取决于国企定位，国企最终还是要回归公益性。

问：90年代以来的企业改制造成了种种弊端，给国企领导以权谋私留出很大空间。在今后的国企改革中应如何防控这些弊端？

聂辉华：首先是厘清定位，其次是完善法人治理，再次是加强外部监督，包括中小投资者和媒体的监督，要允许媒体监督。现在只强调上级监督，忽视了社会舆论的监督作用。要让媒体监督发挥更大的作用，让社会舆论来监督国企。现在提出国企进一步改革。国企改革的方向不能老是变，要有稳定的改革战略。过去的改革，在每个不同的阶段，往往会出现反复，出现短期行为和机主义行为。比方债转股，设立四大资产管理公司接管欠银行的债务。现在又来第二次债转股。既然欠债可以一笔勾销，高管为什么要把国企做好？就缺少了把企业做好的动力。有关国企改革的文件，内容多是面面俱到，市场化提到了，公益性也提到了，让企业无所适从。既要市场化，又要把国企做大做强，而强调国企做大是逆市场化的取向，因为市场化决定了国企该大就大，该小就小。可以提出把国企做优。你看这些策略上存在不少相互矛盾之处。国企改革一定要有稳定持久的战略和策略。

问：如何从制度上构建预防国企领导腐败防火墙?

聂辉华：反腐败的关键是限制权利和监督权力。防治国企腐败首先还是要厘清国企的定位，包括对国企进行分类管理。其次是加强内外部的监督管理。其三是建立国企领导的财产公示制度。国企领导的财产如果不公开就无法对其进行有效监督。应将国企领导的财产纳入官员财产公示制度。薪酬只占国企领导收入的一小部分，应公开其财产，而不只是是薪酬收入。改革有先后顺序，推行官员财产公示制度有一定难度，可以先从国企领导做起。相比基层政府，国企领导的财产公示牵涉的面比较小，可以一家一家地试点和推行。持之以恒，可以有效地防范国企腐败。

以上采访内容经刘晨整理后，以《破解国企高管腐败魔咒》为题，刊发于《检察风云》，第13期。