2016年12月28日上午，由中国社会科学院财经战略研究院主办的“财经战略年会2016”在北京举办。
在“深化改革 稳中求进”分会场，中国人民大学中国财政金融政策研究中心研究员陈晓光围绕地方政府与税收征管问题做了主题发言。
陈晓光研究员表示，税收体制设计需要考虑地方政府的激励，实际上地方政府的利益是和中央政府本身是冲突的，如果中央政府在设计税制的时候没有充分考虑到地方政府的话，地方政府会千方百计利用各种方法干预税法的实施、税收的征管。
陈晓光研究员表示，我们现在应该解决的问题是，如何让现实的税收征管，如何让它和税法更加贴切、更加配合，真正做到依法征税。
实录如下：
我今天讲四个故事，这四个故事里面有两个共同的主角，一个主角是地方政府或者地方的官员。二是作为纳税主体的企业。
供给侧的市场主体是企业，中国过去三十多年的增长，地方政府激励，地方政府拼命发展经济，招商引资，搞GDP。但是存在另一个问题，在做对激励的情况下，很多情况下会做错了价格，扭曲了价格，使得市场机制并没有起到资源配置决定性的作用。市场机制如果要起到资源配置决定性作用，最重要体现在资源是否在企业之间得到了有效的配置。还有一方面是关于税收方面的扭曲。今天主要是从税收角度切入，来看地方政府是如何干预税收征管以及影响经济的，以及在此基础上如何影响了整个资源配置的效率。
先来探讨制度背景如何理解。我们在谈税收征管的时候，翻开标准的税收经济学的教科书，只有两类人，一类叫政府，作为征税的人；另外一类是企业，作为纳税人。实际上在现实的监管当中，政府里面还有非常复杂的参与者，其中一个参与者就是整个税收征管部门，比如我们国家的增值税，政府是把一些重要的税种，比如增值税委托给了国家税务局征管。中央政府应该会把一些税收征管的任务委托给国家税务局来监管增值税，这是第一个分离，也就是说政府和税收征管部门的分离，经济学中分离是很重要的，意味着分离的主体之间会产生利益冲突，这时候会产生委托代理的问题，政府想要实现的目标并不一定能够完全实现，因为代理人本身有自己的利益诉求。
第二个重要的分离是中央政府和地方政府分离，中央政府一方面把税收征管的任务委托给了国家税务局，但是另一方面为了刺激经济的增长，又把一些经济增长的任务、就业的任务委托给了地方官员，这就来解释为什么我们国家过去三十多年高速的经济增长，以GDP为导向的官员晋升的激励委托给地方政府，来从事经济的活动。这会造成一些问题，地方政府如果为了要发展经济，最简单的，为了招商引资，这时候我们称之为净抵的税收竞争。尽管国家税务局是在国务院垂直领导管理下的独立地方政府机构，但是地方政府可能会通过各种方式去干预国家税务局的征管。比如说如果是为了保护地方的税基，可能会降低，让国家税务局降低增值税的征管，这只是其中一方面。另外，由于增值税是个共享税，比如省以下的政府只能拿到25%，这个时候地方政府就更想激励，不让中央政府把税收拿走。我们国家尽管标准税率增值税是17%，但实际征收的税率远远低于17%。比如用规模以上工业企业来看，增值税的有效税，也就是说每家企业应纳增值税和报上来的增加值，平均大概只有10%，增值税的征管就是这么一个问题。
在这样的制度背景下出现了税收征管的问题，会对经济效率产生什么样的影响呢？这是我讲的第一个故事——天女散花、阴差阳错。
由于地方政府对增值税的监管，尽管增值税法定上是统一的，但是在各个地方非常不一致。市场经济之所以有效率，是价格信号起作用，生产同样产品的企业面临同样一个价格信号，这样没有效率的企业，生产成本高的企业就被淘汰掉，生下来的是有效率的企业。但是现在如果说不同的企业面临不同的税率，相当于税率就扭曲了价格信号应有的作用。从2000年到2007年基本的样本期的发现，由于增值税税率的差别，导致了我们国家制造业的GDP可能损失每年年均7.9%，但是这个测算基于一些模型的假设。如果放宽一些假设，这个结果还是比较稳健的，甚至比这个结果还要高。
第二个故事——朝三暮四、隔山打牛。
如果现在我发现了同样的产品，发现了不同的有效税率，问题就来了，为什么增值税监管那么严格还会出现这么大的差别？我给的解释是，地方政府的干预。为什么地方政府会有动力去干预呢，以及为什么地方政府有这个能力去干预呢？
我们国家大量的企业如果和政府有关系的话，他们可能可以获得到很多优惠的政策，包括信贷、土地、税收。但是增值税关系网络是不稳定的，企业的税率会随着领导任期的变化而变化。
隔山打牛的意思是，由于把税收的优惠给了一部分企业，结果另一部分企业受到了伤害。这就是税收征管的一般均衡的效应。
第三个故事——失之东隅、收之桑榆。
如果我认为地方政府能够干预税收的征管，他为什么要去干预呢？我的解释是，一般会不让国税局去收税，保护当地的税源。但是问题在于，如果地方政府缺钱怎么办呢？可能会反过来，让国税局征税，完成税收任务，满足他的支出需要。我发现取消农业税以后，农业税收收入损失比重越大的那些县，它的工业企业在2005年之后，他们增值税的有效税率增加的就越多。而且更有意思的是，当地政府新增收上来的税大概可以弥补掉由于取消农业税，使得他的税收损失一增一减，基本上保持平衡。根据调查，取消农业税以后，农业大县工业企业的税率明显比非农业税线的税率高出很多。
第四个故事——城门失火、殃及池鱼。
如果这个地方是一个资源大县，资源类的税受市场波动肯定非常大。同样的道理，这种景象波动会不会影响到非资源类企业的税收监管，也就是说当资源类的企业景气的时候税基比较大，这时候非资源类的企业日子也比较过，因为税收监管比较松，税收任务比较好完成。而当资源类企业日子不好过的时候，不景气的时候，税金下降，这样非自然类的企业日子也不好过，因为税收监管加强了，会不会有这样的情况？这个故事就很像成语里讲的城门失火、殃及池鱼。有两个部门，一个是城门，一个是护城河，城门失火了，官兵要到护城河取水，这样护城河里面的鱼就死掉了。护城河里面的水也是有限的，如果水是无限供给的话，鱼也不会死。我的不确定性来源于资源部门的市场的波动不确定，两个部门有采矿业和非采矿业，资源因素在我们公司里说的是地方政府面临一定的税收征管任务，当从资源类企业不能征收足够税收上来的时候，就要考虑从非资源类企业征税。存不存在这样的现象了？的确存在。
总结一下，从这四个故事我们能够总结一些什么有意义的政策含义呢？
税收体制设计需要考虑地方政府的激励，实际上地方政府的利益是和中央政府本身是冲突的，如果中央政府在设计税制的时候没有充分考虑到地方政府的话，地方政府会千方百计利用各种方法干预税法的实施、税收的征管。
第一个可能就是税基，税基要足够的和地方政府分享。税收一个非常重要的好处在于，可以帮助我们建立一个共同利益的政府，也就是纳税人和征税的政府，它是一个利益共同体，政府有激励做大税基，做大税基以后提供公共产品，比如说建设基础设施，提供国防，使得企业有一个安定的投资营商环境。二是分成，如果地方政府分成比例越低，地方政府的征税激励也就越低，增值税也是如此。三是要强调征税机关的独立性，尽管我们国务院垂直领导的国税局，实际上地方政府可以通过很多手段去干预，隐性控制了这些征税机构。
现在大家都在谈税制改革，大量的在谈税制结构的改革或者结构性减税，根据我的研究来看，实际的税收征管已经背离了税法，所以在改革的时候谈税法的改革，本身就是一个缘木求鱼、刻舟求剑。我们现在应该解决的问题是，如何让现实的税收征管，如何让它和税法更加贴切、更加配合，真正做到依法征税。
评 论