韩冬临：特朗普的移民政策与中国的应对

      韩冬临 中国人民大学国家发展与战略研究院

      美国是世界上最大的移民国家之一。美国自身就是一个移民国家，近代移民美国始于横渡大西洋的欧洲移民，到了十六和十七世纪大批欧洲移民来北美洲建立殖民地。此后有成千上万来自世界各地的人口奔向美国，然而，纵观美国的整个移民历史，并不是一帆风顺，各个族群和谐共处的，相反，不同的族群之间，经常会产生紧张或者对立。首先是不断涌入的欧洲殖民者，与北美原住民之间的冲突。其次为大量的黑人从非洲被贩卖到北美，与白人奴隶主之间的对立。此外，不同少数族裔之间，以及少数族裔与美国白人之间，也存在种种的冲突与对立。特别是上个世纪80年代以后，美国国内的对移民的争议越来越大，分歧也越来越明显，成为美国国内政治中最重要的话题之一。

      2016年11月9日，美国共和党总统候选人唐纳德•特朗普当选美国总统。在特朗普竞选总统期间，以及当选总统之后，特朗普提出了一系列移民改革的方案，并且引发了重大的争议。特朗普的移民政策主要针对的是墨西哥裔的非法移民，但是对中国也有多方面的影响。

      首先，在特朗普的竞选方案中提出了对有案底的非法移民的遣返计划。之前由于种种原因，美国对非法移民的遣返一直效率不高。1996年移民法案主要关注于阻止企图非法入境的外国人，而对已经在美国境内的非法移民难以进行有效的作为。如果特朗普坚持对在美有犯罪记录的非法移民遣返回国，中国必须有应对措施。中国在美的非法移民数量并不少，之前的估算在2012年约为21万人，而且有极少部分参与了犯罪行为。虽然其比例非常小，但是如果按照总量算，人数仍然非常可观。之前有报道指出，近3.9万中国公民因违反美国移民法而等待被驱逐出境，其中900人被认定为暴力违法。如果按照特朗普提出的“确保其母国接受被遣返的非法移民”这一主张，特朗普极有可能会在中美交锋过程中，要求中国配合美国遣返中国的非法移民。

      其次，在特朗普的竞选报告中，提出了对专业人才的限制的口号。对此，需要多方面的判断。一方面，特朗普在竞选过程中反复提出对移民的限制，但是其实质主要是对低端劳动力的限制，特别是对非法移民的限制。除了非法移民，最有可能受到限制的是中国在美留学生中持F1学生签证的OPT和H1-B签证。特朗普在竞选中，反复提出对OPT政策的修改，以及H1-B签证的人数的限制。

      在非移民签证中，普通留学美国学生持F1签证的学生是不可以在美国全职工作的，毕业以后，学生可以在相关专业领域寻找工作实习单位，申请1年的Optional Practical Training（简称OPT）才可以全职上班。如果国际生在毕业后60天内仍未申请到OPT，就必须离开美国。在实习期间，仍然保留F1的学生身份，实习期间如果找到合适的工作单位，签订正式的雇佣合同，学生身份F1转换为工作身份的签证H1-B。此外，特朗普在竞选中也反复提到对H1-B签证的限制。H1-B工作签证指的是申请人具有杰出的优点和才能，进入美国从事专业岗位。H1-B的年度名额常常供不应求，需要抽签。一旦没有抽中，或者在当年名额用完以后才找到好的工作和雇主，就只能等待下一年名额，否则只好收拾行李打道回府。在美国移民的争论中，H1-B签证的数量一直是争议的焦点。一方面，美国的高技术产业急需高级人才，因此鼓励增加H1-B签证的数量。另一方面，许多保守的势力一直反对H1-B签证的数量，甚至认为应该取消。

      然而，对特朗普的移民政策必须在其更高层面的“让美国再伟大起来”的框架下来分析。人才，特别是高端的人才是美国立国之本，也是美国强大的保证。而在美国的各类人才储备中，首先就是各国的留学生，然后是在美国各类专业人才。因此，特朗普不可能自毁长城，将各国的留学生和专业人才全部赶出美国。特别是，中美之间存在战略竞争的关系，特朗普不可能放任美国的高端人才流失，特别是流到中国，导致美国的“脑力流失”。因此，特朗普会增加外国专业人才，特别是对高端外国人才引进的力度，从而保证美国成为吸引全世界高端人才的“磁石”。对中国而言，需要进一步加大改革开放的力度，创造更加公平开放的环境，吸引世界各国的人才来华工作，其中不仅包括吸引中国籍的海外人才回流中国，也包括将在美国的世界上其他国家的高端人才吸引到中国来工作就业。

      最后，特朗普在竞选过程中，对投资移民的政策一直呈现摇摆的特点。在美国投资移民主要通过移民签证的EB-5，其中“普通地区”的投资金额至少100万美元，“高失业率地区”至少50万美元；资金来源必须合法；投资领域必须是实体经济而非金融等行业；投资必须在2年内创造至少10个永久性全职就业机会。法律对所谓“永久性全职工作岗位”的界定包含最低工资、工作时长等要素。这项规定的初衷，是在美国偏远地区和高失业率地区创造就业、推动经济发展。美国EB－5签证项目始于20世纪90年代，每年的签证配额为1万个左右。最初十多年里，年度配额一直用不完，2008年金融危机后，美国实体经济现金流趋紧，转而从海外吸引投资，一些游说团体说服国会将建筑业纳入EB－5认可的移民创造就业岗位范围，以助大型建筑项目筹款。EB－5申请由此开始升温，EB－5签证发放量2007年不到800个，2014年超过1万个，其中大约85％申请者为中国人。甚至在2014年9月，即2014财政年度即将结束时，EB－5签证首次出现因为中国申请者太多而用完年度配额的情况。对此，美国政府短暂停止接受中国人的投资移民申请，并从2015年开始重新申请，但是该年的配额在开始几个月内就用完。根据现有的特郎普内阁成员的判断，其大部分都主张限制移民，因此，收紧投资移民政策成为可能。