郭万达：中国大湾区建设的背景意义、优势障碍及空间范围

背景意义：为什么提出粤港澳大湾区城市群规划？

为什么在这个时候提出粤港澳大湾区城市群规划？我们去香港、澳门调研时，很多朋友会问，怎么突然冒出一个大湾区这样一个新概念？从内地的角度来看，我们并不觉得这个问题有多么新，因为“大湾区”的概念在民间早就提出来了。香港科技大学创校校长吴家玮很早就讲过“湾区”的设想，创新发展研究院的张思平理事长在1992年也提出过类似的概念。2007年在我们综合开发研究院和香港智经研究中心合作的一项研究，提出港深大都会，也涉及类似的想法。这说明民间也好、智库也罢，都比较早地提出了这个问题。

2008-2011年期间，粤港澳三地政府在《珠三角规划纲要》、《粤港合作框架协议》、《大珠三角城镇群协调发展规划研究》等文件中中分别提到了“世界级城市群”、“世界级新经济区域”、“一湾三区”等构想。国家“十二五”规划提出了“世界级城市群”，国家“十三五”规划明确提出了“粤港澳大湾区”。今年两会期间，李克强总理在政府工作报告中提出这个问题时，引起比较大的反响。从这个角度上看，我们不觉得这个事情是突然冒出来的，而是经历了从民间到地方，再到国家层面逐步提出来的过程（图1）。

图1：粤港澳大湾区概念提出的过程

另一个很重要的背景是城市群规划，这其实在制定“十二五”规划的时候也就开始了。城市群是我国新型城镇化规划中的重要形态，十八大以后国家提出要加快推进“新型城镇化”，“新型”的具体抓手落在了城市群规划上。“十三五”规划提出要建设19个城市群，规划的内容既有空间、产业，也有基础设施、生态环境、体制机制，基本上是一个综合性的范式规划。

从这个角度我们自然会问，大湾区的规划和原来世界级的城市群规划有没有区别？我跟王缉宪教授讨论过这个问题，他说粤港澳大湾区是一个OPP，这是社会学的概念，“行动者”主体自动自觉地将自己的项目、规划或者行动汇聚在这个大湾区这个“强制通行点”，最后总会有一个结果。我认为王教授这个说法很形象。当然也有人讲大湾区规划毫无新意，和原来的珠三角城市群没有什么区别。但实际上从前面介绍的背景来看，粤港澳城市群规划跟“十二五”时期提的背景、含义、目标等肯定是有所不同。虽然原来也讲世界级城市群，但仍然是在地方层面来规划，落实起来有点困难，而现在是中央主导下的区域规划，是体现国家战略的发展规划，而且明确把港澳加进来，目标是要推进粤港澳的深度合作，促进粤港澳的融合发展，保持香港的繁荣稳定。所以我觉得今天来提粤港澳大湾区城市群规划，和从前的背景、含义都有所不同。

粤港澳大湾区最大的优势和障碍

优势往往就是障碍，障碍很可能就是优势。对于粤港澳大湾区而言，港澳的作用非常重要。李克强总理在政府工作报告中讲粤港澳大湾区时，用的是四句话：“要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。”这四句话是把粤港澳大湾区跟港澳的发展联系在一起，把粤港澳大湾区和提升港澳在国家发展中的地位联系在一起，因此，粤港澳大湾区的一个重要的目的是要落实“一国两制”。我认为，国家提出这个问题不仅仅是为了把地方经济搞上去，更重要的是要确保港澳的繁荣稳定，促进港澳与内地的融合发展。因此，粤港澳大湾区是实践“一国两制”的重要平台，也是建设“一带一路”的一个重要的支撑点。从这个角度来看，这是粤港澳大湾区和其他城市群规划最大的不同点。

同时，因为涉及到港澳，这个问题就非常重要，也会比较复杂。粤港澳三地，涉及两种制度、三个关税区、三种法律，如何在“一国两制”的框架下实现生产要素的跨境流动？如何跨越不同的制度、法律进行区域规划的协调？如何跨越不同的文化、标准，甚至在思维、方法及生活各个方面的差异？比如，今天的会议上深圳的朋友们都穿着短袖，从香港来的朋友们都穿着西装，这就是差异性；再比如，我们过去想当然觉得香港科技不行，什么都没有，但上星期我专门去香港科技园调研，发现香港科技园已经开始出现很好的科技创新企业，这几年香港的科技创新有了明显的变化，这可能是思维的差异。总之，跨越不同法律、不同文化、不同认识方面的障碍和差异很重要。这个问题，如果解决好了就是优势，解决不好就是障碍。

当然，我们也应看到，跟国际著名的湾区相比，粤港澳湾区总体发展水平已经很不错，经济比较开放，基础设施以及外贸、外资都有很好的基础，还是比较有竞争力的（图2）。这也是国内其它湾区不能比拟的。

数据来源：Wind资讯，GFCI21，BCG，福布斯。注：因各个湾区的定义和范围仍没有确切的说法，统计数据上会有差异。

数据来源：国家统计局，Wind资讯

有了好的基础，大家发展的都比较好，就可能存在谁都不服谁的问题，这就是“龙头”之争。在这个区域，谁是龙头？是香港，是广州，还是深圳？“龙头”之争的存在可能会影响到区域之间的合作与融合，这也是“十二五”提出建设世界级城市群的发展目标难以顺利实现的一个重要因素。在粤港澳大湾区的建设过程中，“龙头”之争可能仍然是一个需要面临的问题和障碍。

粤港澳大湾区的范围和空间形态

针对大湾区的范围和空间形态，最近有很多研究，也形成了一些不同的观点，我这里主要做一个简单的梳理，方便大家讨论。

第一种观点是“层级划分法”。由核心层、外围层、辐射层构成三个层级。其中，核心层就是“9+2”，再往外围扩展，把河源、汕尾拉进来，辐射层就是泛珠三角区域。

第二种观点是“轴线划分法”。划分为中轴、东轴、西轴三个轴线。中轴主要是香港、深圳、广州，东轴主要是惠州、河源、汕尾，西轴涉及澳门、珠海、中山等。

第三种观点是“核轴划分法”。划分为“两核两轴一带多中心”。“两核”主要是香港中环和深圳前海，强调深港以及金融核心。“两轴”是珠江西岸和东岸的两轴。“一带”也是围绕着核心。“多中心”涉及福田、罗湖、南沙、横琴、天河。这种划分方式主要体现了深港以及三个自贸区在其中的作用。

第四种观点是“核区湾划分法”。划分为“三核三区三湾”。“三核”主要讲的是深港、广佛和珠澳，三核延伸形成了“三区”，“三湾”主要是围绕湾区的15公里、30公里、50公里等空间，基本上是按照一个都市圈的划分进行的。

从上面不同的空间形态划分的方法来看，涉及的范围都相差不大，不同的是空间的功能和城市形态。由此引发了我对以下两个问题的思考：

1、这个大湾区究竟是按照一个一个城市去规划，然后加在一起就叫“城市群”，还是按照有相互联系的都市群来规划？这涉及到用什么思维、方法规划的问题，是按照行政区划的思维来规划，还是打破行政区划、按照大都市发展的规律去进行规划。国内在建设城市群的时候往往以行政区为主导，容易忽视都市群的“有机增长”。

2、大湾区中谁是“龙头”，还是就不应该再去强调“龙头”？我认为，现在的城市空间形态都强调网络化、多中心。在互联网时代，区域网络都是多中心，争论谁是龙头、谁是中心没有太大的意义。当前，粤港澳大湾区规划最重要的是怎么打破行政阻隔和跨境分隔，让湾区内实现要素的自由流动、基础设施的互联互通，按照大都市群的发展规律，布局不同的城市功能和产业分工。