郑宇劼 中国（深圳）综合开发研究院智库研究与信息部
个税问题直接关系公众切身感受，在历届“两会”上都备受关注，自2011年个税起征点调整之后，七年来不断有提案呼呼提高个税起征点。3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中表示“要提高个人所得税起征点”，过去5年来，中国居民收入年均增长7.4%，但是个税起征点却始终停留在七年前的3500元上是显然不合理的，应该说提高起征点是顺应民意的大好事。公众对税收政策调整的关注度普遍提高，背后折射出国民纳税人意识日益增强。
早在2014年财税改革全面启动之初，财政部就提出了六大税制改革目标，分别是营业税改增值税、资源税、消费税、环境税、个人所得税和房地产税。其中，个人所得税被认为是最难啃的“硬骨头”之一，难度仅次于房产税。目前，前四个税种改革已经取得相当进展，确实已经到了将研讨多年的个人所得税和房产税改革逐步落地实施的时候了。
个人所得税是调节收入分配、促进社会公平的重要渠道，“高收入者多缴、低收入者少缴或不缴”才能体现纳税公平。客观的说，如果仅仅是提高起征点，在现行的税率结构下，其收入分配调节效果可能是反向的。例如，假设个税起征点调整到1万元，月收入7000元的群体可以减税90元，而月收入2万元的群体减税将达1400元，也就是说起征点越高，高收入阶层享受的降税优惠也越高。
我们也很高兴地看到，财政部在随后的“财税改革和财政工作记者会”上，不仅解读回应了起征点调整、专项扣除政策，更提出“改革完善个人所得税征税的模式，建立起综合与分类相结合的个人所得税税制”。那么新税制重点要解决那些问题？后续会推进哪些改革，又会对千家万户产生哪些影响？
目前中国对个人所得税制实施“分类征收”税制，即将个人所得按照工资薪金、劳务报酬、稿酬、利息股息红利、个体工商户生产经营等等不同来源渠道划分为11类所得，每个类型分别采取相应征收模式，税率、累进级距、扣除标准有所区别，例如公众熟悉的工资薪金在扣除3500元免除额后，实施7级累进税率，最低税率3%，边际税率45%，对劳务报酬实施3级累进税率，最低税率20%，边际税率40%，对稿酬采用比例税率，实际税率为14%，在税收征管上以代扣代缴为主要申报方式。这种税制具有简单易于征收的特点，征税成本较低，征收效率较高，比较符合改革开放初期阶段的国情，但在我国逐步迈向中高收入阶段，这种“一刀切”的分类税制已经显现出许多不相适应的问题，突出表现在几个方面：
一是收入分配调节功能有限。近年来个税虽然增长较快，但是五年来个税在总税收的比重仅为7%，而且三十年来几乎徘徊在5-7%之间，占GDP的比重不到1.5%。当前的个税税率已经不低，说明税制存在结构性问题，而且以如此小的量去统筹全局，发挥调节收入分配的功能，显然有所限制。
二是费用扣除标准不合理。一方面，起征点也就是“基本减除费用标准”，没有随着居民收入和物价变化的常态化调整机制。另一方面，全国统一扣除标准，没有考虑到区域性差距带来的实际生活成本的巨大差异，再者，由于家庭整体收入以及基本的子女教育、赡养老人、住房开支的不同，同等收入的居民纳税能力也有很大差别。
三是税率税目结构复杂。11类应税项目采用不同的征收模式，同时采用多种税率累进级距，既容易造成同等收入而来源不同的群体税负横向不公平，又容易导致多种收入来源的高收入群体，通过变更税目、拆解收入等方式规避税收，造成单一收入来源的低收入群体税负反而更高，形成纵向不公平。
四是边际税率影响人才国际竞争力。当前各国对创新人才的竞争日益激烈，个税政策不仅要考虑国内收入分配，还要考虑其他国家的个税政策。工薪所得45%的边际税率，劳动报酬所得40%的边际税率，己超过发达国家的边际税率水平，适当增强我国的个税竞争力，也是增强人才国际竞争力的一个策略。
五是税收征管机制还不健全。目前，中国居民收入特别是高收入阶层收入来源多样化，透明度也不高，个人收入信息在各地区、各部门之间共享不畅，税务部门缺乏完善的监管系统支撑，个税征管更多地以代扣代缴为主，自行申报为辅，来自工资薪酬所得的个税比重高达65%，隐性收入税收流失较为明显。
从财政部的答记者问中，我们可以看到个税所得税改革，将会重点针对以上五方面的问题，进行改革调整，逐步建立综合与分类结合的混合所得税制，可能推进的配套措施包括：
第一，合并简化部分税目。适当归并所得分类可以反映纳税人真实纳税能力，可能先将目前11个所得小类分成几个大类，例如将个人劳务性质收入分为一类，其中包括工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得。将财产性收入分为一类，包括个体工商户的生产经营所得、企事业单位承包经营承租经营所得、特许权使用费所得、利息股息红利所得、财产租赁所得、财产转让所得。将偶然所得和其它所得分为一类。
第二，完善“基本扣除+专项扣除”的税前扣除制度。目前个税税前扣除已经包括基本养老、医疗、失业保险费、住房公积金和在一定的限额以内的职业年金、企业年金、商业健康保险等等，未来还会纳入商业养老保险。本次改革较大的进步是增加专项扣除，纳入赡养老人支出、大病医疗支出和子女教育费用，减轻“二孩”家庭负担。也有呼声希望将住房按揭贷款利息支出、个人职业发展、再教育费用纳入专项扣除项目。
目前有较多建议对起征点设立标准指数化调整机制，结合物价水平及通货膨胀程度进行动态灵活调整，减轻经济波动对居民生活水平的影响，还有建议提出实施区域差别化的起征点，这些建议能否实施还需要观察。
第三，优化税率结构。以现行个人所得税法规定的税率结构为基础，适度调整边际税率，简化累进级距，合理确定各大类所得适用税率。
第四，探索引入家庭支出申报制度。由于中国家庭结构变化、家庭经济结构的复杂性，短期内难以完全实施家庭综合申报，会在先在保持以个人为纳税单位的基础上，逐步允许夫妻联合申报家庭赡养老人、子女教育、住房按揭贷款利息等相关支出，并在夫妻之间分摊扣除或由一方扣除，夫妻双方分别纳税。
第五，完善涉税信息系统和征管机制。首先推进工商、公安、司法、海关、社保、银行、住房、证券等部门涉税信息共享，实现跨部门、跨地区的涉税信息联网，建立健全自然人收入和财产信息系统。税前扣除信息真实性的核查，也对税务部门数据分析、调查能力、征管能力提出更高要求。此外还需要个人税号普及、涉税信息绑定、诚信体系约束等配套政策健全。
个人所得税制的整体改革是比较复杂的系统工程，需要考虑的因素和配套的政策较多。但是自1980年个人所得税法实施以来，在2005、2007和2011年已调整过三次，操作程序相对成熟，易于取得共识，见效快，较好的办法应是尽快落实起征点调整，再逐步实施个税改革的各项措施，最终形成税制结构相对稳定，起征点调整常态化的格局。
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