胡彩梅 中国（深圳）综合开发研究院金融与现代产业研究所
3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出“改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴”。表明国家将进一步为建设用地指标的调剂松绑。这一机制创新具有重大的现实意义，一方面为精准脱贫和乡村振兴提供了重要的资金支持，另一方面为大城市提供了宝贵的建设用地指标，从而有效促进城乡协同发展。
一、建设用地指标流转机制重大突破
城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，保证项目区内各类土地面积平衡，实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少等目标。城乡建设用地增减挂钩节余指标流转不是新生事物，但是流转范围却长期被限定在县域之内。早在上世纪90年代，一些地区就开始探索建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法。如1998年浙江省为了推动农村土地整理提出了土地整理新增有效耕地的72%可以折抵建设用地指标。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，但是规定不能跨区县（市）置换建设用地指标。
近几年，随着精准扶贫的开展，建设用地跨区域交易制度逐渐松绑。2016年，国土资源部印发了《关于用好用活增加挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，允许集中连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。2017年，国土资源部印发的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》提出拓展城乡建设用地增减挂钩政策，允许增减挂钩节余指标由省域范围内流转扩展到东西部扶贫协作和对口支援省份之间。此次，政府工作报告中提出建立跨省域调剂机制，没有进一步限定对口支援省份，意味着建设用地增减挂钩节余指标流转将实现在省域间自由流转的重大突破。
二、跨省域流转机制助力精准脱贫攻坚
精准脱贫是推进脱贫攻坚的重要手段。十八大以来，我国脱贫攻坚取得决定性进展，截止到2017年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至3046万人，累计减少6853万人，贫困发生率由10.2%下降到3.1%。根据政府工作报告，未来精准脱贫仍然是三大攻坚战之一。
资金是实现脱贫攻坚和乡村振兴的重要保障。政府工作报告指出，中央财政五年投入专项扶贫资金2800多亿元。2017年底，时任国土资源部总督察办副主任的孙雪冬曾表示2012年以来增减挂钩收益返还农村资金的总额达到了2753亿元。通过城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂将为精准脱贫提供重要的资金支持。
我国东西部经济发展差距较大，东部地区建设用地指标相对紧张，而中西部贫困地区建设用地指标用不完。贫困地区整理出来的用地指标如果在省内流转，其价值远远低于经济发达地区。通过跨省域调剂将大幅提升中西部贫困地区用地指标的价值。2017年12月28日，四川省乐山市马边县与浙江省绍兴市越城区签订增减挂钩节余指标流转协议，成为深度贫困地区增减挂钩指标跨省交易实施以来的第一个成功案例。此次，双方签约流转节余指标7000亩，协议总金额50.4亿元，亩均价格72万元，建设用地指标价值实现大幅溢价。显然，建设用地指标跨省域调剂机制为贫困地区发展提供了重要的资金来源，为乡村振兴战略的实施提供了有力的资金支撑。
三、跨省域流转机制缓解大城市用地紧张
当前，是我国正处于快速城镇化的阶段。根据政府工作报告五年来城镇化率从52.6%提高到58.5%, 8000多万农业转移人口成为城镇居民。并且2018年再进城落户1300万人，加快农业转移人口市民化。
由于大城市在经济、文化、医疗、教育、公共设施等各种社会资源方面具有吸引人口流入的天然优势，所以人口不断向大城市集聚。从世界范围来看这种趋势从未停止，特大城市的数量和规模不断增长，小城市的比重则逐渐减少。我国的客观趋势也是如此，尽管一直限制人口向大城市集中，但是在城镇化过程中大量的人口流动到了几大城市群的核心城市。根据百度发布的数据，2017年度人口吸引力排名前10的城市全部集中在珠三角、长三角、成渝、京津冀四大城市群，其中深圳位列城市吸引力榜单之首，广州、北京、上海、东莞分列二至五位。并且2017年以来，众多一、二线城市不断出台相关政策吸引人口流入，人口向大城市集聚的趋势短期内不会改变。
但是，在大城市发展过程中却得不到与其人口规模相匹配的建设用地指标。随着人口的不断流入，建设用地指标不足成为导致房价大幅上涨的重要因素。通过建设用地指标的跨省域调剂，将从供给侧加大供应，有效缓解大城市所面临的建设用地指标紧张问题，为抑制房价提供新途径。
四、建立良好的机制保障实施
建设用地指标跨省域调剂机制能够有效推进城乡协同发展，但是也要看到跨省域调剂的监管更加复杂，必须采取相应措施防范耕地流失、耕地质量下降、破坏生态等潜在风险。
首先，建立全国统一的交易平台和配套制度体系，保障建设用地指标跨省域流通按照市场化机制运行。
其次，加强建设用地复垦和验收的监管，确保耕地的数量不减少、质量不下降。
再次，严格执行大城市的生态红线，保持城市的合理开发强度，确保建设用地指标的调剂不触及生态红线，不影响生态环境。
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