余鹏 中国（深圳）综合开发研究院金融与现代产业研究所
近年来，以大数据、云计算、区块链等为代表的前沿科技与金融日益融合，各类金融科技创新层出不穷，对于提高金融体系效率、推动经济发展具有重要作用，但也为监管套利乃至非法金融活动提供了相应渠道。如何在有效防控金融风险的前提下鼓励金融创新，更好服务实体经济发展，同时建立与之相适应的监管制度是未来金融改革发展重要内容。3月9日，中国人民银行行长周小川出席全国“两会”记者会，围绕“金融改革与发展”主题答中外记者问，针对金融创新活动的监管，指出要密切跟踪新的金融活动，对于新技术在金融产品中的运用，要加强审慎评估，并注重消费者和投资者的保护与教育。周小川强调未来的监管应是动态的并建立在一定技术和测试评估基础上的。
从国际上看，为兼顾金融创新与风险防范的平衡发展，英国已于2016年率先开展“监管沙盒”（Regulatory Sandbox）模式，并取得了一定成效。监管沙盒是指为金融科技企业测试创新产品、服务、商业模式和发行机制提供安全空间，在这个安全空间内，通过监管特别授权，测试活动不会受到现行监管规则的完全约束，以达到在风险可控条件下促进金融创新的目的。
在具体运作过程中，金融企业首先需要向英国金融行为监管局（FCA）提交符合监管沙盒规则的创新方案申请，FCA将对企业申请进行评估，如审核通过，将与企业协商确定测试方案，并给该企业安排一名联络人，表明申请企业已经拿到“监管沙盒”测试资格，可以开始测试。在测试过程中，FCA对于企业产品和服务测试产生的后果不会进行处罚，只有当产品和服务存在问题并发生客观损害时，FCA才会终止沙盒测试。在完成项目测试后，该企业还需向FCA提供测试结果的最终报告，测试报告审核通过后，企业就可以决定是否将其产品和服务进一步推向市场。
截至2017年10月，在监管沙盒实施一年多的时间内，FCA共开展两批次项目测试，共收到146家公司的监管沙盒项目申请，超过75%的企业成功完成测试，FCA支持了其中50家公司测试项目的设计、实施、监管和推广，有力地推动了英国金融科技创新的发展，同时也有效地防范了金融创新所带来的风险。
从本质上看，监管沙盒是监管机构为履行其鼓励金融创新、保护金融消费者、促进市场有效竞争职能而创新的一种主动监管机制。这种机制通过适当放宽监管约束减少金融创新方案可能受到的监管障碍，鼓励更多的金融创新，同时，通过设置风险隔离空间并主动参与创新方案测试，为监管机构更好地了解、评估和防范风险积累了重要经验。
对我国而言，监管沙盒仍处于理论探索阶段，国家层面上我国与英国达成了金融科技领域合作协议，但具体的监管沙盒实践尚未启动。当前，我国互联网金融及金融科技业态蓬勃发展，规模和形式均处在世界前列，一方面需要巩固我国金融科技创新的国际领先地位，另一方面需要弥补在金融创新监管法规体系的空白或滞后，金融创新监管领域引入监管沙盒模式具有现实意义。周小川行长讲话已经透露了这样的监管动向。
当然，由于我国经济体量大、区域金融发展水平不均衡，金融监管体系和框架必然与英国有较大差异，难以在国家层面开展统一的沙盒监管。但监管沙盒机制完全可以在我国几个主要金融中心城市率先试点。
一是明确金融创新监管主体和职责权利。由试点城市地方金融工作办公室（局）和国家金融监管驻地机构联合组建金融创新管理中心，设定金融创新项目的评审规则，包括项目申请标准、项目初审、项目测试、项目评审、项目审定与推广等，统筹金融科技创新的申请、审批、测试、管理、推广等工作，负责工作机制确立和改进、审定评审结果、协调评审工作中的重大问题。
二是探索设立金融创新监管的试验区。在一定试验区域范围内，允许金融科技企业向金融创新管理中心申请创新项目测试，对测试项目实行限制性授权、监管豁免、免强制执行函等措施，支持企业、消费者和监管者的良性互动，探索形成完整的沙盒监管体系。
三是探索实施有限业务金融牌照制度。对已按照监管沙盒审批标准开展创新项目申请的企业，在完成沙盒测试程序之前授予有限业务牌照，仅用于特定区域开展业务，业务所涉及的消费者为指定知情人员，不得面向外部市场推广。在完成沙盒测试程序，通过评审并备案的金融科技企业，可发放相应业务全面牌照，据此合法开展金融创新业务，同时接受相应监管。
四是全面启动消费者权益的保障机制。建立合格消费者参与制度，在实施监管沙盒测试前，要事先确定监管沙盒的金融消费者“测试库”，制定项目发生风险问题或失败情况下的金融消费者保护、补偿以及退出方案；同时，建立严格的信息披露制度，参与主体企业应向金融消费者及金融科技监管机构详细说明沙盒测试交易模式、参与方的权利和义务，让金融消费者知晓测试流程。
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