优化精准扶贫政策，构建“三位一体”扶贫体系

2019年3月16日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限公司联合主办的“中国宏观经济论坛（2019年第一季度）”报告会在中国人民大学举行。

本次论坛的主题是“精准扶贫政策效果评估”

北京师范大学中国扶贫研究院院长张琦，中国人民大学经济研究所联席所长杨瑞龙，中国人民大学经济学院院长刘守英，中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵，中国人民大学研究生院常务副院长刘凤良，中国人民大学经济研究所联席副所长、中诚信国际信用评级有限公司董事长闫衍，中国人民大学应用经济学院院长郑新业，中国人民大学应用经济学院副院长黄隽，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员黄石松等专家学者出席了论坛。

论坛第一单元由中国人民大学经济研究所联席所长杨瑞龙主持。中国人民大学应用经济学院院长郑新业代表课题组发布了论坛主报告《精准扶贫政策效果评估》。

报告提出，贫困是世界面临的最重大挑战之一。科学地消除贫困，尤其是基于效率提升、可持续且兼顾环境与气候变化的消除贫困，是长久以来民众和政策制定者追求的目标。改革开放四十年来，中国取得了举世瞩目的经济增长“奇迹”，同时创造了史无前例的减贫成就。但仍然有部分地区、部分人口处于贫困状态。中央提出在2020年，现行标准下全面脱贫，以实现“全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个不能掉队”的宏伟目标。在此过程中，全面科学评估精准扶贫政策的实施效果，不仅对实现全面脱贫目标，保证2020后不返贫是必要的，而且对国家中长期经济社会可持续发展有价值，甚至对短期的反衰退也是重要的。

报告发现，尚未脱贫人口的突出特征是地理位置偏僻，远离市场，家庭结构老龄化、人力资本低，患病和残疾家庭超过一半；基本生存条件有待提升，饮水困难、居住危房较多、生产性用电难以接入、医疗条件，教育条件较差等。贫困人口识别有待精准，政策和公共物品提供的针对性有待加强。在此背景下，精准扶贫提出精准识别，因人因户施策，因村提供公共物品，并将扶贫的思路从单一公平视角增加贫困户收入，转换为增长、发展和波动多重视角。以提升效率为核心的精准扶贫政策不仅能提升公平，而且在新发展理念下是潜在的新经济增长点，一定意义上还具有反经济衰退的功能。

报告主张，从经济增长未能“涓滴”到所有贫困人口的这一现实出发，从增长、发展、波动以及全球视角讨论精准扶贫的必要性和科学消除问题，在梳理政策组合的基础上，结合国际主流的“大推动和小规模局部改革”的减贫思路，在分析体制变化和财力的基础上，讨论我国政策的短期和长期有效性，以及最困难人群的发展路径。具体而言，本报告结合微观实践和中国贫困人口追踪调查数据，在呈现中国贫困人口基本特征和致贫原因、基层政府精准扶贫工作的具体实践与探索创新的基础之上，回答五个关键问题：（1）精准扶贫准确度如何？（2）政策组合短期的减贫效果如何？（3）政策是否为长期可持续发展提供了条件？（4）减贫过程中的财政支持的规模和结构，以及未来财力的需求有多大？（5）容易返贫的人群有哪些特征？本报告还提出了优化精准扶贫政策的建议，探讨中长期扶贫政策应思考的关键问题。

报告发现，首先，在“精准”方面，基层政府通过体制变革，有效实现了精准识别穷人，精准识别个体需求和公共偏好。一是精准识别穷人。2017年被清退的不符合贫困标准的贫困人口比例达12.8%，个别乡镇的清退率高达40%以上。其中，被清退的主因是家中有外购商品房或者自建豪华房屋，这部分家庭占总清退户的比重为46%。二是精准识别个体需求。注重因户施策，指派帮扶人精准识别贫困户的致贫原因，并将贫困人口的脱贫需求同帮扶政策匹配起来。因病致贫的家庭可享受“五道防线”、“两癌筛查”、免费体检、集中供养和兜底保障政策；因残致贫的家庭可享受免费婚检和孕检、产业扶贫政策；多重原因致贫的家庭可享受对应的多项帮扶政策。三是精准识别公共物品偏好。通过下派利益中立的驻村第一书记，既保证了村公共决策尽可能代表群众利益，也发挥了基层干部的信息优势。与此同时，巡查督查制度的设计进一步保证了各扶贫项目的落实符合贫困人口利益。

其次，在政策组合及效果方面，精准扶贫政策短期内提高了要素的利用率，长期内有助于人力资本积累和要素生产率提升。短期内，基础设施建设、农业保险、退耕还林等政策提高了贫困农户所占有的各类存量农林土地资源的利用率，使得农户生产性收入增长了0.7倍；引进扶贫车间、交通补贴计划及公益岗位提供等政策增加了贫困人口的劳动供给，劳动适龄人口的平均工作时间从2014年2.8个月增加到2017年的4.6个月，工资收入增长了2.2倍。长期内，按照多维贫困标准，当地公共基础设施、教育、医疗、住房等均有显著改善：道路通达率100%；水塘、文化广场建设、卫生安全设施投资力度加大，以2017年数据看，建档立卡人口人均财政支出达6287.4元，接近建档立人口人均纯收入7486.49元；教育投资和救助覆盖从幼儿园到大学阶段的贫困学子，享受面向因病因残致贫家庭的多个健康扶贫政策的贫困人口占比达24.28%。这将提升未来贫困地区在潜在生产率。

第三，财政支出方面，财政“大头”支出基本完结，未来扶贫财政投入压力将减小。精准扶贫期间，扶贫资金投入规模大、增长快，2014-2017年间的平均复合增长率达到33.6%，以县政府统计的扶贫资金台账看，建档立卡人口相关财政投入达到3.59万元/人。其中，基础设施建设占总财政投入比例达63%，财政支出瞄准持续投入压力较小、未来长期收益较大的项目。总体来看，经过4年的持续大规模投入后，农村贫困地区的基础设施建设水平大幅提升，易地搬迁、危房改造、土地整理、安全饮水、文化广场等投入较大的项目都已经基本完成建设工作，基本预期未来财政投入压力将会减小。

第四，返贫风险集中在因残致贫的家庭。在尚未脱贫的家庭中，因病、因残致贫占比高达70%。这部分家庭普遍缺乏劳动力、教育水平较低，其主要收入来源于政府的转移性收入。一旦政府支出减少，这部分家庭将继续陷入贫困，部分已脱贫的家庭可能返贫。

报告建议，应当构建“体制—增长要素—可持续发展”的“三位一体”扶贫体系，用以制定和完善长远可持续发展的政策。具体建议如下：

第一，优化精准扶贫体制，在顶层设计中考虑基层的差异性。建议将现行的“四议两公开”工作法拓展为包含贫困户评议在内的“五议两公开”工作法，提高参与决策的贫困户比例，同时设置专门供贫困户表达诉求的民主评议阶段，促进村级公共物品提供与贫困户需求之间的匹配程度。

第二，坚持绿色发展与产业扶贫相结合。坚持“绿水青山就是金山银山”理念，保护贫困家庭土地、林地等自然资产不被污染，有助于稳定其农产品产量和市场价格，促进从业人员增收。加强对产业扶贫项目的支持，促使部分贫困户的农业资本转变为非农资本进而获取租金和利润分红，增加农户收入渠道。

第三，设计和推广劳动力激励计划，提高贫困户劳动供给。一是促进大城市与贫困地区的帮扶对接，为贫困人口开放生存和就业就会，同时贫困地区内部应当设计激励机制刺激有劳动能力的贫困人口进城务工，从而摆脱贫困；二是支持鼓励资本下乡并辅之以EITC补助计划，进一步增加贫困人口的劳动参与率和劳动时间，增加工资收入。

第四，从扶贫向社会保障转变，将贫困人口纳入社会救助体系。将最穷的1%群体，如残疾人、老人、儿童、病人等不具备或丧失劳动能力的人群转移给一般性的救助机构。从这个意义上说，可通过民政部的最低社会保障将这部分群体“兜住”。此外，“医疗体系五道防线”政策安排存有明显的道德风险问题，建议用民政部的医疗救助制度部分替代。

第五，重视中长期评估。在可持续发展框架下，精准扶贫政策还通过人力资本投资、基础设施建设等途径，为贫困户中长期发展提供条件，而这一效果究竟如何还需要研究机构、政府机构进行长期的评估。因为以2018年出生的孩子来看，精准扶贫的人力资本效应最快也要在2036年才能得到检验；从农户和企业的发展来看，精准扶贫中的基础设施投资效果也需要一定的年份才可以检验。

发布会第二单元由中国人民大学经济研究所联席副所长、中诚信国际信用评级有限公司董事长闫衍主持，与会专家与嘉宾就宏观经济形势进行了深入探讨和交流。