毛捷 对外经济贸易大学国际经贸学院财税学系主任、教授、博士生导师
李克强总理在刚结束的两会《政府工作报告》中指出，2019年要普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担。一方面，要深化增值税改革，将制造业等行业现行16％的税率降至13％，将交通运输业、建筑业等行业现行10％的税率降至9％，确保主要行业税负明显降低；保持6％一档的行业增值税税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。另一方面，抓好年初出台的小微企业普惠性减税政策落实。
根据财政部的测算，上述减税措施加上社保缴费降费，预计2019年可实现减税降费2万亿元，其中减税约占7成，也就是1．4万亿元，规模超过了2018年全年减税降费总金额（1．3万亿元）。按财政部国库司提供的2018年财政收支数据计算，上述减税金额约占2018年全国一般公共预算收入（183352亿元）的7．6％，占2018年全国税收收入（156401亿元）的9％，占主要减税税种国内增值税收入（61529亿元）的23％。
在经济增速换挡、财政收支矛盾加重的大背景下，如此大规模的减税彰显了党中央和国务院力图通过减税等措施促进供给侧结构性改革、使市场在配置资源中发挥决定性作用的决心。
正如李克强总理所说的，这次减税是需要壮士断腕的勇气，而且要充分估计可能遇到的困难，让减税红利真正落到企业和个人头上。不管会遇到多大的困难和阻力，都要落实好上述减税政策，因为这次减税是减轻企业负担、激发市场活力的重大举措，是完善税制、优化收入分配格局的重要改革，是宏观政策支持稳增长、保就业、调结构的重大抉择。
财税制度，尤其是税收制度，关系到千家万户，影响着各行各业，既是促进经济社会发展的助推器，也是平衡公平与效率的调节器，牵一发而动全身。因此，税收制度的设计和改革要胆大心细，正所谓“赋有艺而敛有时，故财不匮而人不怨”。此次减税主要包括两部分。
其一是结构性减税，即增值税现行税率分别从16％和10％下调至13％和9％，受益者主要是制造业企业和部分服务业企业。这部分企业的生产经营活动往往需要持续投资和购入各种原材料或中间产品，增值税税率的下降有利于降低商品流转成本，降低企业运营成本。
其二是普惠性减税，即小微企业普惠性税收减免政策，减免税种覆盖增值税、企业所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、印花税（不含证券交易印花税）和耕地占用税等。同时，此次的小微企业普惠性减税政策将小微企业的认定标准做了调整，包括将“从业人数不超过200人”调整为“从业人数不超过300人”、“资产总额和年销售收入均不超过3000万元”调整为“资产总额和年销售收入均不超过5000万元”，扩大了减税政策的适用范围。
这些措施对于激发市场活力，尤其是刺激中小企业的创新创业，意义重大。其一，减税有助于提升企业投资的积极性。根据笔者的研究，2004－2009年的增值税转型改革显著地刺激了企业投资规模的扩大。背后的机制是，减税改善了企业内部现金流，使得企业更有能力去进行投资。上述效应对于融资约束强的企业（主要是民营企业和中小企业），尤为突出。此次增值税税率下调和小微企业普惠性减免税收，如果政策实施到位，中小企业手头会变得更宽松，在不断改进和完善的信贷政策配合下，这些企业会更愿意进行投资。同时，随之企业投资的活跃，尤其是中小企业投资活动的大幅增长，经济增长对政府投资的依赖度将持续下降，政府投资回报率不断下降对经济可持续发展造成的拖累效应将得到根本缓解。
其二，减税为企业开展创新创业活动松绑。创新创业活动往往要求持续的资金投入，而且是否能实现盈利充满了不确定性。中小企业融资能力有限，不得不将主要的资金用于保证现金流的稳定上，避免因资金链断裂导致出现经营风险，这就限制了其对创新创业活动的资金投入。
根据笔者的研究，企业所得税的亏损抵扣和增值税转型改革等会刺激企业扩大风险投资（周期长但能促进技术进步的投资），进而带动全要素生产率的提升。此次针对小微企业的普惠性税收减免政策覆盖了多个税种，尤其是企业所得税和增值税等税种的减免（包括科技型中小企业企业所得税亏损抵扣结转期限自2018年1月1日起从原来的5年延长到10年，此次小微企业普惠性税收减免政策使得更多小企业享受该项政策），这些制度性的税收减免将为中小企业提供持续的减税红利，使得中小企业敢于和勇于开展创新创业活动。
当然，不可否认，减税降费可能会加剧各级政府财政收支矛盾，进而对稳增长产生一定影响。一方面，减税意味着政府要放弃“真金白银”，让企业和个人更多地享受到中国特色社会主义新时代各项深化改革带来的红利，增强获得感。另一方面，我国的地方政府（尤其是市县级政府）在促进地区经济社会发展中发挥着不可替代的重要作用，基础设施建设、棚户区改造、土地储备、教育、卫生、生态文明建设等方面，地方政府的财政投入是主要支柱，因此地方公共支出是刚性的，不能减少，而且会持续扩大。减税的同时，如何有效解决政府收支矛盾，是一个不能回避的问题。
笔者认为至少可以从以下三方面入手。第一，合理利用地方政府债券，为地方公共支出中的资本性支出提供可持续的资金支持。今年年初，全国人民代表大会常务委员会授权国务院提前下达了部分新增地方政府债务限额，包括新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元。2019年1－2月份，累积发行地方政府债券7822亿元；其中，1月份发行4180亿元，2月份发行3642亿元。而往年同期基本没有发行地方政府债券。这些信用评级高（全部为AAA级）、市场约束强的地方政府债券，为地方政府合理安排各项公共支出，尤其是资本性支出，提供了宝贵的、可持续的资金来源。第二，加强对税收减免政策实施效果的监测和评估，不断提升税收减免政策的绩效。笔者自2008年参与财政部税政司的税式支出管理制度项目研究，亲身感受到开展税收减免政策的科学管理有多难。但这项工作非常重要，大部分发达国家和一部分发展中国家的政府预算管理系统配有专门的税式支出管理子系统，方便收集税收减免政策的相关数据，并对其实施效果进行评估。经过多年的积累，2019年3月12日，十三届全国人大财政经济委员会在发布的《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的审查结果报告》中提出，研究探索建立税式支出制度，税收优惠政策应当在预算草案中作出安排，提高税收优惠政策规范性和透明度，这是我国政府预算管理体制深化改革的又一次重大探索。如果税式支出制度得以正式建立，税收优惠政策从预算编制、政策实施、效果监测和绩效评估全流程纳入预算管理，将大大提高税收减免的绩效管理质量，让每一分钱的税收减免都用到刀刃上。第三，加快健全地方税体系，夯实地方政府财政基础。税收具有法定性（即强制性）和固定性，是各国政府用来筹集公共支出资金的主要手段。要从根本上解决地方政府财政收支矛盾，关键在于健全地方税体系，从税收制度上保障地方财力。根据国际经验，房地产税等具有受益税属性，既能调节贫富差距、促进社会平等，也十分适合作为地方政府的主要收入来源。应加快房地产税立法，并广泛征求社会各界的意见，尽快推出并落实适合我国国情的房地产税制度，切实推进地方税体系建设。（责任编辑 王琳）
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