城市的可持续理性规划

张松 中国城市规划学会规划历史与理论学术委员会副主任委员，同济大学建筑与城市规划学院教授

习近平总书记指出：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”因此，城乡规划工作的未来发展必须“顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待”，在“认识、尊重、顺应城市发展规律”的基础上，努力提高规划的合理性，这是城乡规划未来发展的基础所在。中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《理性规划》一书，厘清当前中国城乡规划发展中的问题，并引发对未来前景的思考。中国城市规划特推出“理性规划”专栏，节选书中精彩篇章与读者分享。

改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978~2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%。伴随着城镇化的快速推进，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升，取得的成就举世瞩目。与此同时也出现了一些矛盾和问题：人口城镇化和市民化进程滞后；城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配；城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出；自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色等。

为了切实解决制约城市科学发展的突出矛盾和深层次问题，2016年2月，中共中央、国务院印发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，在其指导思想中明确指出：“牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认识、尊重、顺应城市发展规律，更好发挥法治的引领和规范作用，依法规划、建设和管理城市”。那么，何谓城市发展规律？城市发展过程中又有哪些规律可循？

本节文字通过梳理国内外相关理论和研究成果，围绕城市的可持续性（Sustainability）这一基本特征，也是以往比较忽略的一个方面展开深入分析，进而探讨促进城市可持续发展的策略和路径，在城市问题理性和规划方法理性等方面挖掘历史成因，以及中欧之间的观念差距，也为完善我国城市规划法规制度，依法规划、建设和管理城市提供一些思考与线索。

01 城市可持续性的认知

1.1 城市的自然属性

“城市是一个有机生命体”的概念、埃利尔·沙里宁（Eliel Saarinen）的有机疏散（Organic Decentralization）理论，国内城市规划师和规划研究人员大概都是非常熟悉的。但当我们制定城市规划设计方案时，真正将城市作为一个有机整体对待的情形恐怕并不多，或者只有城市的绿地系统、河道水系、基本农田以及郊外森林等，才会被作为有机生命体对待，通过规划划定绿线、蓝线加以维护、管理。

对于城市建成环境则将其作为工程设施和经济增长工具，随意进行拆除、改造、建设或经营。正如芝加哥社会学派代表人物罗伯特·帕克所指出的：“城市，尤其是现代美国城市，乍看上去根本不像是毫无人工痕迹的自然生长之物，因而人们很难将其看作一个生命体（Living Entity）。例如，大多数美国城市的平面布局都像一个棋盘，它的距离单位就是一个个方格式的街区。人们很容易被城市的这种几何外形欺骗，以为它是一种纯粹的人工构造物，可以像一个积木搭建的房屋一样，将其任意拆分和重组。”（罗伯特·帕克，2016）

英国生物学家、城市规划理论家帕特里克·格迪斯（Patrick Geddes）从生物学、社会学的角度来研究城市，弥补了机械主义的理性缺陷——忽视人的自然性和社会性。事实上，人是环境的一部分，环境也是人的一部分。我们的活动是在环境的刺激下形成的，我们的思想也是环境的产物。人的活动表现为与环境中的其他力量的相互作用。更进一步说，人并不是置身于环境之外对环境进行思考的（杜威，2005）。

在欧洲，常常将城市作为第二自然对待，认为城市社会是“自然”遭到破坏的结果，自然被作为“第二自然”的城镇和都市所取代，被代表未来世界的“普遍都市化”所取代（Dear，2004）。“文明起源于自然，自然塑造了人类的文化，一切艺术和科学成就都受到自然的影响，人类与大自然和谐相处，才有最好的机会发挥创造力和得到休息与娱乐”，“人类必须充分认识到迫切需要维持大自然的稳定和素质，以及保护自然资源”。城市作为人类文明的成就，自然环境、地形地貌是其基础性本底。

城市生态是由自然环境、人工环境以及人的生活状态所叠加形成的复杂系统。美国华盛顿大学城市设计和规划系玛丽娜·阿尔贝蒂（Marina Alberti）教授在其新著《城市生态学新发展——城市生态系统中人类与生态过程的一体化整合》中指出：“城市生态系统是复杂的、具有适应能力的动态系统，城市生态系统的弹性是由人类与生态功能之间的平衡所控制。”而且，城市和城市化地区是由人类作为支配主体的复杂人类—自然耦合生态系统。由于人类将自然景观转化成由人类主宰的高度人工化的环境，所以，人类实际上通过改变生态系统及其动态创造了一系列的新的生态环境（玛丽娜·阿尔贝蒂，2016）。

1.2 城市化与全球环境

众所周知，城市化改变了生物自然栖息地、物种组成、改变了水文系统、能量流和营养循环。尽管城市发展对生态系统的影响发生在地方层面，但这种影响却引起了更大范围的环境变化。由城市化引起的环境变化影响了人类行为及其变化，也影响了人类健康和幸福（玛丽娜·阿尔贝蒂，2016）。

近年来，欧洲学者发现城市是可持续发展的关键所在，城市化进程导致人与城市的关系更加密切，需要像对待自然环境那样重视建成环境的保护。一方面，城市带来了问题，日益严峻的气候变化威胁，城市是大规模生态足迹和温室气体的重要制造者；另一方面，城市也蕴藏着无限机遇。传统城市都被认为兼具魅力和可持续性的，城市中各目的地相距不远，尺度适宜步行和骑行，大量人口聚居在同一区域内为公共交通创造了可能，城市所提供的复杂多样的文化、社会和商业活动更是城市的魅力所在（马茨·约翰·伦德斯特伦等，2016）。

著名城市规划理论家彼得·霍尔爵士（Sir Peter Hall）指出，城市被认为是建设更加可持续世界的基本单位。城市正在并将继续从根本上影响环境的发展，环境也反过来会影响城市的发展。可持续性问题不仅仅关乎环境，很多经济过程和社会形势也越来越呈现出明显的不可持续趋势。因而，在城市化的过程中，需要从人和环境两个维度来考虑可持续性。对于街区、城市和它们所在区域来说，不仅仅经济与社会活力让人无法确定，这些地方的环境活力也一样充满了未知性。而目前正在推进的城市化进程对全球环境也造成了一系列的威胁（安德鲁·塔隆，2017）。

1.3 可持续城市及空间

1990年代Haughton等人提出的可持续城市（Sustainable Cities）概念，力图以全球尺度的生态持续性，来平衡地方层面的人类需求和市民愿望。城市是自然环境整耗和退化的焦点，如果要想获得一个可持续的世界，我们就必须从城市开始。位于这一观念中前列的问题包括土地使用、水资源、不可再生材料和能源消耗，减少污染、废弃物容纳和回收利用，以及城市环境质量和适应性（丹尼斯·罗德威尔等，2015）。

可持续城市是一个整体性概念，把城市看作一个动态的、复杂的生态系统，其中的一个核心目标就是基于功能、结构和社会多样性，来获得平衡的和自动调节的社会经济和环境组织。将自然环境、建成环境和文化环境作为资源和财富对待，力图对其进行保护、提升和改善（丹尼斯·罗德威尔等，2015）。可持续性城市空间具有精神文化的意义，包含空间公正、尊严、可达性、参与和权利保障等重要原则。根据Foley和Webber等人的研究成果，可持续性的城市空间是人们对传统城市空间发展模式的一种反思，是解决当前城市所出现的问题的需要，是改变传统城市空间结构发展以物质、经济导向为主的状况，改变粗放、蔓延、无序城市发展模式的有效途径（张中华等，2009）。

02 城市及城市规划的理性

2.1 对城市和规划的理性认知

同济大学童明教授认为，理性的含义不言自喻，它与人在行为中的主观性、随意性相对照，与不以人的意志为转移的客观规律有关联。在近代哲学史中，理性是一种与普遍规律相联系的概念，按照哲学概念中的理解，如果对现代城市规划理性主义作出一个定义，那么就是通过对城市运动发展规律的认识和掌握，对城市作出合乎于城市发展规律的规划。

20世纪30年代，在西方社会凯恩斯主义（Keynesianism）影响下，主张国家干预经济行为的思想对城市规划领域产生了很大的影响。这个阶段的规划思想存在两方面的转变：①城市规划不是一种以个人经验为基础的行为，也不是以个人理想为目标的行为，城市规划是政府的职能。规划应当以全体人民的幸福与社会总体福利水平的提高为目标，因而城市中所出现的社会不平等问题和公众在政治中的参与成为城市规划的主要问题。②人们开始以一种有机进化的观念来看待社会的发展，规划也不再被看作是一种静态蓝图的绘制过程，而是一种持续不断的动态行政决策行为。因而，科学决策（Scientific Decision）在随后的阶段中逐步成为城市规划的理想目标（童明，1998）。

现代城市规划产生的初衷是改变资本主义土地及财产发展过程中出现的无效性及不平等性，慢慢又发展为对健康有序城市的实际追求，对理想社会秩序的理论叙说。按照CIAM原理建设的城市是救世主，其建设目的是解决私人肆虐利用所带来的弊端以及城市和社会危机（Dear，2004）。

代表人物勒·柯布西耶的规划思想在他1931年提出的“光辉城市”规划方案中有充分体现，后来对现代城市规划基本问题的进一步探讨中，逐步形成了理性功能主义的城市规划理论。勒·柯布西耶的《光辉城市》所构想的理性城市否定个性和历史意义，把所有城市都变成普通的类型。集中体现了他的规划思想的《雅典宪章》，最为突出的内容就是提出了“城市的功能分区”理论，这一以机械结构为原型的“功能主义”空间组织方式，使得现代城市规划在空间上达到了近乎完美的程度，也使城市规划理论达到了一个前所未有的理性高度（丁宇，2005）。

2.2 现代主义的规划理性

实用理性主义者主要关注主体（个体或群体内部）行为的合理性（Reason），德国社会学家与思想家马克斯·韦伯认为“一种形式上的合理应该称之为它在技术上可能的计算和由它真正应用的计算程度；相反，实质上的合理应该是一种以经济为取向的社会行为方式”（韦伯，1997），他把理性分为形式理性与实质理性，前者考虑方法与效用，后者考虑结果与评测。另外，韦伯认为价值判断的来源是非科学的，是文化、传统、社会地位和个人爱好的产物，而在现代化进程中，只求以何种手段达到效益最大化的计算行为——工具理性，压倒了追求道德、目的、价值等目标的行为——价值理性（曹康、王晖，2009）。

英国区域和城市规划理论家、城市规划师迈克尔·迪尔（Michael J.Dear）在《后现代都市状况》中认为，我们正津津乐道于“理性时代”，因而理所当然地囿于现代主义的遗产当中。这是因为：

① 人在本质上被视为经济意义上的存在，因此经济活动的合理安排会给人生活的其他方面带来满足感。

② 从本体论和认识论角度看，世界观由客观主义、理性主义、机械论、还原论、唯科学主义所决定。

③ 在工业社会中，所有工作的设计和组织依据的都是标准化、官僚化和集权化/等级化的原则。

④ 在人与自然打交道的时候，现代主义奉行的是人类中心主义（即人类被看作自然界中的“灵长”），且受工具理性的主宰（也就是说，朝着一定的目标或所谓的“成功”活动迈进）。

⑤ 现代主义把生活划分到如此程度，以至于家庭生活、工作和精神生活等都变得支离破碎（Dear，2004）。

2.3 可持续发展决策与理性

巴西圣保罗大学Ivan Bolis等学者为了探索“我们是在以可持续的方式做决策吗？”这一现实问题，通过梳理理性和可持续发展相关的151篇西方学术文献，发现当前决策模式多为工具理性的逻辑所主导，这种逻辑存在过度关注个人主义利益的倾向，亟待变革。

基于可持续发展相关决策中涉及理性思想的大量文献的综合系统性分析，可以发现与可持续发展相关的四种理性的贡献和局限性：

① 工具理性（Instrumental Rationality）的决策准则以效用价值最大化为目标，决策结果往往是实现了功利性的计算，并以个体利益为导向。

②有限和程序理性（Bounded And Procedural Rationality）是基于结构化程序的决策过程，以减轻人类认知的局限性，即使可能并不一定绝对是最好的，但对决策者来说是满意的。因为人类是在不确定性和缺乏信息的背景下做出决定的。

③ 交往理性（Communicative Rationality）通常基于理性论证，主体间沟通所产生的共识与合作，决策结果容易为被参与决定的行为者所接受。

④ 实质理性（Substantial Rationality）是一种基于价值导向的理性行为，决策结果基本符合个体价值观和信仰（Ivan Bolis等，2017）。

Ivan Bolis等人还认为，未来需要理性主义提供另一种决策模式来促进可持续发展，应当包括：

① 将可持续发展的价值纳入决策的实质理性；

② 促进可持续发展的合作与协调的交往理性；

③ 建议考虑人类的认知属性和可持续发展所固有的复杂性的有限理性。

03 城市现代性与理性化空间

3.1 城市社会的现代性

现代性作为一种普遍深入的意识形态在持续发展着。在现代性的背后有一种哲学在支配作用，这就是自笛卡儿以来的西方主流思维方式与价值观念。这种哲学在主客二分基础上对主体性的张扬以强化了的人类中心论，构成现代性思维基石的一部分。在这里，人是世界的主体，外在的世界作为客体而成为人类改造的对象。街道和交通没有空间和时间的界限，它们挤进城市的每一个角落，把整个环境变得像是乱糟糟的、移动的一团麻。……理性存在于个体之中，但当这些个体被聚集到一起时，社会秩序的无政府状态的非理性就产生了（Dear，2004）。

现代社会是一个分化的社会，它不是一个整体，而是各个领域的总和。对于现代社会来说，两个最有效的分化动因是经济资本和文化资本。“现代社会的明显事实是大城市的扩大。机械化工业给我们的社会生活造成的巨大变化在任何地方都不如在城市中显得更明显。”城市既是人的现代性体验的主要场所，也是经济、政治和文化生活的活动中心（马尔图切利，2007）。

对都市无限制地向四周蔓延、扩张这种“高成本”、“破坏性”现象的厌倦，对紧凑型社区的渴望，渴望一切都能够聚集在步行范围内，这两者共同促成了新城市主义（New Urbanism）规划理论的诞生。霍华德的花园城市，在被重新包装以后作为根治当代都市病的灵丹妙药而贩卖。新城市主义理论的热销在很大程度上源于人们对城市规划这一职业的热切怀念，其热切程度甚于知遇救星（Dear，2004）。在中国，新城市主义理论虽已为城市规划师们所熟悉，但并没有在城市规划设计中产生太多的实际影响，“新城市主义”概念为少数房地产开发项目的品牌营销所使用了，这其中还有所谓“造城”、“造镇”理念的宣传与推广。

3.2 汽车时代的城市空间

勒·柯布西耶所谓的汽车时代“新型人”的方法——这种方法在20世纪成为了城市规划的范式了，这种典型转换也预示了街道的消亡（Dear，2004）。今天汽车已经如此普遍地存在于我们的生活中，致使我们往往忘记它们对我们的生活方式产生的持续影响。关于汽车对日常生活的影响，法国社会学思想家亨利·列斐伏尔（Henri Lefebvre）为我们提供了一个有趣的解释。……虽然我们没有认识到，但是我们的日常生活在很大程度上是由“汽车文化”形塑的。对于列斐伏尔而言，汽车以及随之而来的结果，柏油公路和停车场都对城市生活产生了巨大影响，以一种严峻的理性方式重塑了城市空间。

“汽车已经……征服了日常生活，并将其法则强加于日常生活之上。”城市空间的诸多方面都受到“汽车文化”殖民化的影响，其结果是理性化的组织和规划的“几何空间”获得了胜利，它受到崇尚专家统治的城镇规划者与其他公职人员的拥护，他们和汽车制造商以及其他各种利益集团联手共同将城市区域变成了巨型高速公路和停车场（戴维·英格利斯，2010）。

3.3 理性化的日常空间

环境是塑造一种文化的基本因素，对文化的研究需要考察环境本身。同时，文化作为人的一种生活方式，塑造了人与环境的基本模式，因而也成为导致环境问题的重要因素（魏波，2003）。戴维·英格利斯认为，日常活动的形塑不仅受个人社会地位的影响，而且受人们身处其中的文化情境的影响。在复杂的现代社会中，每个人生活于其中的文化情境都是多元的、并且是交叉重叠的。在很大程度上，我们每天身处的地方其本身就是一种文化的体现，在其中，理性、非人格以及效率是人们行动的核心原则。就这样，城市的地方特征和文化特质被抹杀掉了（戴维·英格利斯，2010）。

正如作家韩少功在《阅读的年轮》中尖锐地指出：“水泥和玻璃，正在统一着每一个城市的面容和表情，正在不分南北地制定出彼此相似的生活图景”，“现代工业对文化趋同的推动作用，来得更加猛烈和广泛，行将把世界上任何一个天涯海角，都制作成建筑的仿纽约，服装的假巴黎，家用电器的赝本东京——所有的城市，越来越成为一个城市”。这是因为“城市规划首先要考虑的是经济，其次是社会和人，最后才是审美。”美国城市洛杉矶的历史一直是和房地产联系在一起的，土地投机成为了持续发展的动力。大都市的形成并不是规划的结果，而是依靠承包商的判断力。洛杉矶的城市形态是史无前例的，是对选择的极好写照（Dear，2004）。

发展虽然是一个感性生活世界的话语，但同时也具有形而上的意义。“发展”是一个让人心潮澎湃的字眼，它常常被理解为现实生活的改变和愿望的实现。对于更好生活的追求总是人类活动的驱动力，于是它激起了人们对未来的某种期待。……而发展的不可持续往往与这种非理性的驱使有关系（魏波，2003）。相应地，伪后现代主义整容术正成为流行趋势：商业区被设计得优雅、别致、生机勃勃，城市环境正在整个儿高度装饰、装点、美化。这就是所谓的审美化的蔓延。“让生活更美好”是昨日的格言，今天它已经变成了“让生活、购物、交流和睡眠更加美好”（韦尔施，2002）。

04 城市保护与可持续的城市形式

4.1 精致规划理论的空洞化

可持续发展和公众参与这两个理念对城市学科的发展是至关重要的。在未来，大城市中对汽车使用的严格限制将成为一种生活理念和生活方式，这种长期控制无疑也会有利于公众健康，而建造更多的道路只会增加交通负担（芒福汀，2004）。从持续发展角度处理交通问题，在城市中心区将会出现越来越多的步行区。令人遗憾的状况正如布洛沃（Blower）所指出，对于维护公共利益、理性地调配土地使用、提高和保护环境这样一些不甚具体明确的目的，城市规划师似乎不太关心。这些目的只是观念和价值性的东西，不需要任何特殊的技能。与其接近的是意识形态，而非一种职业……从特殊技能和知识，以及对具体目标的笃求这个意义上来说，人们很难看出城镇规划如何构成一种专业。就这样，作为专业性的城市规划这一概念被废除了（Dear，004）。

今天，现代主义思想原则的基础已被削弱，其内核已被抽空，并为一般与之展开竞争的强劲认识论思想所替代；同样，在早期城市规划理论中所包含的传统逻辑也已经被蒸发掉，在新的单一原则尚未确立的情况下，多种理性或非理性的城市规划学说相互间展开竞争，争相去填补这个空隙。于是，规划师处境窘迫，落难为一个辩护者，即为使政府和市民社会在创建环境过程中的行为得以贴上“合理”的标签，从理论上为它们证明与辩护。与此同时，规划的过程本身已程式化为一些受工具理性影响的“琐事”。我们似乎在创造一种真正后现代规划模式——精致的、只起装饰点缀作用的规划理论（Dear，2004）。

事实上，现代主义城市规划的独特之处在于它是一个“空瓶子”，任何人都可以把自己的主张和含义放进去。……历史虚无主义和空间虚无主义特性同时又掩盖了现代主义最大的缺陷，即，现代化的政治经济同现代性的文化精神分离开来（Dear，2004）。

4.2 保护与发展的矛盾

历史保护与发展真的如此充满矛盾、而且不可调和吗？还是说，保护也是一种发展方式，抑或是一种更好的发展方式？美国设计理论家凯文·林奇（Kevin Lynch）认为“保护本身是一种道德，而具有此类特征的环境更加适宜居住。”他认为自然环境和资源保护是保护未来，历史文化遗产保护是保护过去，是对过去创造成就的尊重。因此，在他关于城市形式一系列研究成果中，特别强调了城市形式的生态价值、文化意义和美学感受，并较早提出了通过城市规划设计来管理变化（Managing Change）（林奇，2016）。

从宽泛的环境意识上来看，“保护”与“可持续性”有着平行的含义，并且被频繁交换使用。可持续发展作为人类发展的主题，要把环境问题同经济、社会和文化发展结合起来，树立环境与发展相协调的新发展观，这样的思维是将保护与发展联系起来的纽带。自然环境、人工环境和人文环境是一个有机统一体，是人类社会过去、现在和未来的连接体，也是城市生产、生活和生态之间平衡或融合所形成的肌理和生境。作为整体的人工环境（建成环境），作为文化生态斑块的城市，也是一种真正的栖息地（A Genuine Habitat），需要切实保护、维护和管理。

发展本身是一个极其复杂而又充满矛盾的社会变化过程，它包括经济的增长、社会结构的转变、人类生活质量的提高和个人价值的实现等。发展的可持续性意味着发展不是暂时的而是恒久的，它不仅着眼于现在而且包括着未来。不断恶化的生态环境持续地威胁着人类的生活质量，也使得后代人一出生就遭遇了不公平。环境危机不仅威胁当代人的生存和发展，而且更损害着后代人基本的生存条件。所以，考虑今天的环境问题也是考虑未来人的权利和利益（魏波，2003）。

4.3 欧洲城市的“绿色”发展

1990年，欧洲议会发表的《关于城市环境的绿色文件》（以下简称《绿色文件》），是唤醒环境意识的一个转折点。“环境”作为一个宽泛的概念，包含了从交通到水处理、从废物排放到历史特征这样一些行动和关注事项的网络系统。这样一个宽泛的定义的好处之一，是显示了政策领域之间的相互依赖，例如，如果通过拓宽道路来解决汽车拥有者数量增加的问题，这一方面会牵涉到对历史建筑和城市景观的保护；另一方面，也牵涉到环境健康问题（爱德华兹，2003）。

为了维护生态多样性以及人类的健康和舒适，《绿色文件》确定了欧洲城市所需的、有利于过渡行动和政策转变的要点，涉及城市规划、城市交通、历史特征、自然环境、城市水资源管理、能源消费、城市垃圾处理与循环利用等七个重要领域。在城市规划方面，要求成员国放弃土地使用中的分区原则；在城市小汽车并不是必不可少的物品；要对被污染的城市土地进行重新利用；此外不仅要对工程项目，而且针对政策、规划和方案也要进行环境评估，这也是文件所强调的重点之一。在城市交通方面，提倡从投资道路建设转向扶持公共交通发展。

在维护城市的历史特征方面，《绿色文件》认为，欧洲的特性是建立在小城镇和城市的基础上的，这些地方是欧洲共同体丰富的文化多样性和共享历史文化遗产的重要标志。在自然环境方面，为了提高城市地区的视觉感受、改善城市的微气候以及减少空气污染。《绿色文件》建议市政当局通过“绿色”规划，在城镇中保护并增加空地。

1993年8月欧共体正式签署生效的《马斯特里赫条约》是对欧洲环境立法的强化，“环境”和“可持续发展”这两个关键词在条约中多次出现，标志着欧洲思维方式的实质性转变。《马斯特里赫条约》确立了以下主要目标和政策方向：

① 维持、保护和改善环境品质；

② 保护人类健康；

③ 鼓励对自然资源谨慎和合理的使用；

④ 促进在处理全球性环境问题方面的国际合作机制。

条约认为，城市和乡村规划、土地使用规划和水资源管理等事务，应当与欧洲的环境法保持一致，欧洲的任务是“促进经济和社会平衡以及可持续发展”（爱德华兹，2003）。

4.4 塑造可持续的城市形式

对现代建筑和现代主义城市规划的反思，引发了对欧洲传统城市及其城市形态的重新评价。对城市设计师而言，可以把城市空间形态、市区活力和特性、都市氛围等方面所急需实现的目标，与尊重传统以及人性尺度开发等一道，归结到可持续发展的规划中来（芒福汀，2004）。在此，特别需要指出的是，1990年的欧洲《绿色文件》进一步强调了欧洲城市建筑遗产的重要性，市镇和城市中有历史意义的场所，被看作是欧洲与众不同的特征之所在。在《绿色文件》中并没有聚焦于单体建筑，而是描述了街道布局、广场和历史建筑所构成了欧洲与众不同的建成环境特征。城市作为一个整体被看作是欧洲丰富的文化多样性的重要标志。通常的情况是，历史文化遗产保护需要有相当多的正当理由来支持，正如里普凯马（Rypkema）指出的，“保护经常谈及各种历史资源的‘价值’：社会价值、文化价值、美学价值、城市文脉价值、建筑价值、历史价值以及场所感价值。事实上，一种最强有力的理由是，对其所在的街区来说一座历史建筑通常具有多重价值”。然而，“经济价值”往往是支撑其他理由的基础。保护的要求最终一定是一种合理的经济和商业目标的选择，如果历史建筑只是由于法律和土地利用规划的控制才得以保护，那么各种问题将会接踵而至（史蒂文·蒂耶斯德尔等，2006）。

从城市可持续性和环境经济学的角度看，“只有对建筑、土地、能量和资源的保护变得司空见惯以后，才可能实现可持续发展。”而且，历史建筑作为一种稀缺性资源，其供给不可能扩大。资源循环利用是问题的一方面，但好的、能源效率高、对社会负责的建筑也很重要。设计师应当追求“痕迹最少”，而不是“影响最大的”建筑（爱德华兹，2003）。

在国内，可持续发展政策还较少与历史建筑、历史环境保护有实际和紧密的联系。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，要求“树立发展和保护相统一的理念，坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，以建设美丽中国为目标，以正确处理人与自然关系为核心，改善环境质量”。显然，在“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素……，进行整体保护、系统修复”的同时，应当将城市的历史环境、建成环境保护、修复和修补给予同等程度的重视。

05 结语：迈向可持续的城市规划

5.1 建构理性的决策程序

2015年9月，联合国通过的《2030年可持续发展议程》提出了实现世界可持续发展的十七大目标，其中的“目标11，形成包容、安全、韧性和可持续的城市和人居环境”；“目标12，确保可持续的消费和生产模式”，与城市发展规划直接相关。在此基础上，2016年10月，人居三（Habitat III）大会审议通过了《新城市议程》（NUA），进一步强调了包容性发展、合作与分享的理念，强调了全球共同面临的城镇化问题的挑战性，需要从社会、经济、环境和文化四个可持续发展维度入手寻找解决城市问题的方案，从国家政策到规划设计、规划实施全过程创新并协同推进。

在中国的城市规划实践中，需要通过完善制度体系，将五大发展理念融入相关法规中，尽快形成实实在在的公众参与城市规划的机制，人民有权利参与到影响他们切身利益的决策中去。而且，实现可持续发展之路需要所有人的支持，授予人民权利可以充分调动地方的才智和资源，赢得人民的支持和对长远规划的积极参与，有利于可持续发展方案的顺利推进。地方政府应当采用相应的举措以提高决策透明度，由于决策过程的各个环节都是至关重要的，因为它将决定是走向还是远离可持续发展道路。因而，需要将不同观点融入有关决策的讨论过程中，特别在有不同社会角色参与的可持续发展项目中。

倡导持有不同意见的公众参与，通过理性互动和相互作用，在一定程度上可以克服源于实证主义认识论等更传统方法的局限性。由于城市问题是如此的重要，不可能坚持霸权主义思维方式，而不考虑现象的非线性和充斥现实世界各种事件的紧迫性，尤其当这些问题是不可预见或不可管控时。不断促进与可持续发展相一致的决策，需要找到切实的解决方案，至少应当包括：①在教育中引入可持续发展相关价值观；②决策者对其决定的后果的问责制；③需要根据各方面的参与进行协调一致的系统性变革（Ivan Bolis等，2017）。

5.2 促进城市的包容性发展

《人居三议题文件：包容性城市》中指出：培养包容性社会的创新能促使以往利益不同的相关方之间建立起合作关系，在可能情况下解决共同的问题。被忽视群体、弱势群体和受排斥群体能以城市主人翁的身份表达自己的心声，参与社区治理并影响社会进程和政治进程。

进入存量规划时代，需要城市规划师转变观念，尊重城市多样性，关注城市社会包容性发展。从注重宏大叙事、理想蓝图到关注市民日常生活、关注每一个人的实际需求，特别是弱势群体的基本需求。凯文·林奇指出，“职业城市设计师名声不佳的一个缘由在于，他们乐此不疲地为遥不可及的未来设计复杂的方案”，他认为“规划师和革命家总是有意许下一个不易实现的愿景，盘算着日后失败的威胁会激励人们为这样的目标而奋斗”。

城市可持续发展包含四项基础：资源使用的高效节能、适度发展、社会正义、民主化管理。一个可持续的社区必须具备以下特点：

① 一个健康的和多样性的生态系统——持续不断地发挥生命维持的功能，并为人类和其他物种提供资源。

② 一个健康的和多样性的社会基础——保证所有社会成员的健康，尊重文化多元化，行事公正公平，考虑子孙后代的要求。

③ 一个健康的和多样性的经济体系——适应各种变化，为居民提供长期的安定，认识到社会和生态的限度（埃斯特·查尔斯沃思，2007）。

林奇当年甚至还期待一种新职业的兴起：持续环境（事物与人类行动的空间和时间模式）的管理者，其任务是帮助用户改变环境，使之服务于他们的目标。这样的管理者需具备设计技能和社区管理的能力，以及行政和物理维护等传统领域的能力（凯文·林奇，2016）。

在城市规划实践领域，未来数年应当会向着“创新”、“转型”的方向发生一些变化，城市规划行业可能会基于存量发展的方式将重点转向城市更新和城市设计方面，规划师不仅仅要关注城市土地（用地性质和开发容量），更要关注城市街区的活力、城市的场所精神、城市空间的包容性，将保持、提升和营造社区活力作为己任，在城市遗产保护、建成区有机更新和“城市修补与生态修复”等实践中发挥正面作用。

5.3 直面现实的理性规划

10年前，同济大学孙施文教授即撰文对我国城市规划理性匮乏现象进行了全面批判，认为其主要表现在：

① 缺少理性化地研究问题的精神；

② 在制度层面，城市规划相关法律法规的制定，并没有从城市规划能做什么和该做什么的角度进行研究，凭借传统的做法、专业人员的臆想或者当政者在特定时期的某些感触想当然地或随意地设定规划的内容，从城市规划自身的角度设定与外界的相互关系；

③ 在知识层面，城市规划学科把形态设计和终极状态作为基础的规划观，因此，一直限于描摹未来状况，而它的依据则来自规划师的灵感和所谓的经验；

④ 在城市规划的操作层面，各类规划各行其是，对于同一框架下的规划类型，下层次规划违背上层次规划，规划实施脱离经法定程序批准的规划（孙施文，2007）。

今天来看，这些普遍存在的规划理性匮乏现象似乎并没有得到太多的改观。因此，今后在可持续发展规划学科建设和发展过程中，需要更全面、科学、客观的城市认知与研究，努力发现城市发展的规律，充分认识不同地域、不同类型城市发展特点的差异性。通过城市史研究、城市比较研究，科学、理性地认识不同城市的发展规律和基本特征。在这里，规划师需要思考城市规划设计到底能够解决哪些问题？以及城市规划师自身定位问题。

对规划持严厉批评态度的西方学者指出：存在“一种认为城市设计可以塑造人类行为的谬误，这种谬误浓烈地充斥于城市规划之中”，所有“这些规划都是建立在规划师这样一种理念上：应当考虑人们该如何生活，而不是人们实际上如何生活。”并且，“修正设计谬误（Design Fallacy）方面的问题，仅仅依靠提升科研水平或提高教育质量是不够的。它将要求在如何管理我们的城市和这些城市周围地区进行根本性变革：从专注于设计转向专注于公共财政”（兰德尔·奥图尔，2016）。

因此，作为一名城市规划师，既要尊重建成环境的可持续性、城市发展的包容性，还应考虑到不同社会阶层人的差异性，不应将这一切用“大数据”做简单化、扁平化处理。另一方面，每一个规划设计方案或项目必须直面环境保护、遗产破坏、社会公平等现实问题，而不是忽略地域差异和实际状况的“纸上谈兵”，规划管理部门和城市规划师不应过度追求所谓学术成果的发表或获奖，而不去关注和触动现行体制以及众多现实问题。