张效羽 中央党校（国家行政学院）政法部副教授、国家行政学院行政法研究中心副主任
现代经济的发展离不开政府投资，但政府投资应当科学化、规范化、可预期化，否则政府投资就可能成为妨碍经济健康发展的不利因素。
2019年5月5日，国务院颁布《政府投资条例》，对政府投资的基本原则、基本程序和监督管理等事项进行明确规定，是我国政府投资走上法治化道路的重要里程碑，对规范政府投资，促进经济可持续健康发展有重要意义。
一、出台《政府投资条例》是全面深化经济体制改革的重要举措
自党的十八届三中全会以来，全面深化经济体制改革就成为中国全面深化改革的重头戏。全面深化经济体制改革，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在实践中我们发现，“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”具有高度相关性。
市场在资源配置中无法起到决定性作用，其根源往往是政府不能很好地发挥自己的作用。政府不科学、不规范的市场干预，是市场在资源配置中无法起到决定性作用的关键因素。因此，促使政府“看得见的手”活动规范化、法治化，是更好发挥政府作用的前提，也是“使市场在资源配置中起决定性作用”的基础。
《政府投资条例》对政府投资活动进行全方位规范，从基础上促进了市场在资源配置中决定性作用的发挥和实现。
（一）限定政府投资范围 减少政府不必要投资
《政府投资条例》第三条第一款规定：“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主”。
这条规定首先抽象地确定了政府投资的范围，即政府投资应当集中在“市场不能有效配置资源的领域”；其次，列举了政府投资的几个主要领域，比如“社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护”等领域，使得对政府投资范围的限定具有可操作性；最后，明确要求政府投资项目“以非经营性项目为主”，从反面对政府投资范围进行限定。
从实践工作中看，一些政府机关滥用政府投资，主要是追求盈利，混淆了政府和企业的边界。因此，《政府投资条例》这一条款明确要求政府投资“以非经营性项目为主”，具有很强的针对性。
（二）建立动态评估调整机制 优化政府投资方向和结构
《政府投资条例》第三条第三款规定：“国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构”。此条款对政府投资提出了更高的要求，即政府投资不仅要投向政府应当投资的领域，其方向和结构还要不断优化。
首先，《政府投资条例》并没有完全禁止政府投资经营性项目，但是应当注意到的是，政府在经营性项目上的投资不是政府投资的主要方向，并且要随着市场经济的发展逐渐调整。在一些领域，由于相关市场尚处于起步阶段，政府可以投资一些经营性项目，但当相关市场主体发展起来之后，政府投资要逐步退出。
其次，即使对于非经营性政府投资领域，政府投资也有轻重缓急，也要分主次先后。政府投资不能“偏科”，也不能“撒胡椒面”，具体结构需要定期进行科学评估调整。
最后，政府投资评估调整机制应当定期进行，这样才能做到动态调整，根据实际情况改革政府投资方向和结构。
（三）建立政府投资带动作用 政府投资不能唱“独角戏”
在深化经济体制改革的过程中，政府投资不能唱“独角戏”，要认识到“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”两者之间的主次关系。其中“使市场在资源配置中起决定性作用”为主，“更好发挥政府作用”为辅。“更好地发挥政府作用”主要是服务于“使市场在资源配置中起决定性作用”，这样建立起来的才是中国特色社会主义市场经济，而不是政府经济。
《政府投资条例》第三条第二款规定，“国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款（即第三条第一款）规定的领域”。这说明即使是政府投资的领域，对民间资本而言也不是禁区。对于政府应当投资的领域，也要注意政府投资之后带动民间资本投资。
总之，政府投资的目的不是将一个领域永远变成政府投资的自留地，而是尽量创造民间资本进入的条件，尽量使得市场在更多的领域起到决定性作用，只有这样才能更好完成经济机制改革任务，完善中国特色社会主义市场经济。
二、出台《政府投资条例》是全面推进依法治国的重要措施
全面推进依法治国，要求各个领域都要按照法治思维和法治方式开展工作。政府投资作为政府干预市场的重要手段，自然也不是法外之地。
长期以来由于我国政府投资相关法制不健全，使得政府投资的科学性、合法性、有效性难以保障，“拍脑袋投资”缴纳高昂学费甚至滋生严重腐败的现象较为常见。《政府投资条例》的出台，有助于提升政府投资法治化水平，是全面推进依法治国的重要措施。
（一）健全政府投资决策程序，增强政府投资的科学性
《政府投资条例》对政府投资决策程序进行专章规定，要求政府投资应当根据相关国民经济和社会发展规划，应当事先编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。
其中，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。
通过这些程序性的要求，促使政府投资觉得公开透明、能够在决策过程中听取各方意见包括不同意投资的意见，增强政府投资的科学性，避免“拍脑袋”式政府投资。
（二）提高政府投资实施的规范化水平，避免政府投资在实施过程中走样
《政府投资条例》不仅在政府投资决策环节进行程序把关，也高度关注政府投资的实施环节，通过多种制度设计避免政府投资在实施过程中走样。
比如，对于政府投资在实施过程中需要变更的，《政府投资条例》规定“应当按照规定的程序报原审批部门审批”；再比如，《政府投资条例》还规定“政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算”，强化竣工验收的效力和权威性，避免政府投资项目的成果不符合投资计划，同时要求在竣工验收合格之后财政及时结算相关款项，增强政府投资在财务上的公信力。
（三）强化对政府投资的监督，遏制各种形式的腐败和浪费
站在政府投资经办人的角度，政府投资是典型的“花别人的钱为别人做事”，这种类型的投资很容易陷入浪费甚至腐败的困境。为此，《政府投资条例》专章规定政府投资的监督，以强化对政府投资的监督、遏制各种形式的腐败和浪费。
比如，《政府投资条例》规定，投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当建立政府投资项目信息共享机制，通过在线平台实现信息共享，通过互联网政务方式增强各有关部门对政府投资监督的效率；再比如，《政府投资条例》规定，“政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开”，通过政务公开的方式，促使全社会对政府投资进行监督，增强监督效果。
这一切措施是为了遏制政府投资中的不良现象、减少政府投资过程中的腐败和浪费。
三、深入落实《政府投资条例》，更好发挥政府作用
《政府投资条例》总体基调是对政府投资进行规范和限定，但这不意味着政府投资的作用被降低，相反，《政府投资条例》是促使政府更好地发挥作用的重要指南。
（一）在应当由政府投资的领域，政府应当加大投资
《政府投资条例》第三条第一款将政府投资的范围列举为“社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目”，这一方面是对政府投资范围的限定，另一方面也是指明了政府投资的方向。
长期以来，我国政府投资在产业补贴和经营性项目的资金比较多，在急需政府投资的社会公益项目等方面尚存在政府投资不足的情况。因此，《政府投资条例》的出台，也是为政府投资转向社会公益性项目等吹响了号角，要求实现政府投资的深刻转型。
（二）对于拟投资项目，要尽快纳入相关规划统筹考虑
《政府投资条例》确定了一项基本规则，政府投资应当事先进行相关经济社会发展规划，并按照规划来筹划政府投资。这是对政府投资决策的制约，力图避免“拍脑袋”式投资决策。但从另一个角度来看，也为政府筹划投资事宜提出了明确的推进路径，增强了政府投资的可预期性。
深入落实这一制度，实际上是要求各级政府更加重视政府投资工作，更好地发挥政府投资的作用。各级政府今后在编制社会经济发展规划等规划时，应当事先将政府投资积极纳入，通盘考量，做好政府投资与其他事宜的协调。
（三）做好政府投资的说明工作，积极争取相关群体对政府投资的支持
和企业投资不同，政府投资是花纳税人钱的公共活动，理应让公众知情，获取公众的支持。从中长期看，这不是限制政府投资，而是有利于政府投资更好地发挥作用。
一项政府投资，如果能够积极争取相关群体的支持，就会事半功倍，反之，政府花了很多钱，效果未必好。我国政府投资长期以来透明度不高，对公众和相关群体的说明工作开展得不够，使得不少政府投资（比如垃圾焚烧厂类环境公害设施投资）往往出现“见光死”的困局。
《政府投资条例》要求“对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定”，这对政府投资相关机构的工作提出更高的要求，反过来也要求政府投资相关机构做好相关说明工作，积极争取相关群体对政府投资的支持，这有利于更好发挥政府投资的作用。（责任编辑 韩雅洁）
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