城市发展要避免政绩驱动“薄摊”饼

李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

长期以来，城市规划专家一直反对城市“摊大饼”的发展模式，主张发展卫星城或者新城、新区组团式发展，并设计了一个个“美好的蓝图”。因此我国的一些城市管理者在制定规划和实施开发建设的过程中，也比较推崇卫星城和组团的模式，但在实践过程中大多并不成功。

按照城市发展的实际情况来看，城市沿着中心城区边缘向外扩张，是绝大多数大城市发展的规律。从世界上几乎所有超大城市的卫星图上，可以清晰地看到城市扩张的印记和路线图。可以说向外摊的发展模式是城市自然扩张的结果，而不是规划师想象的模式。

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纽约都会区发展历程。资料来源：李伟 、宋彦、吴戈，北京城市轨道交通长远预期研究报告[R]

其实细想起来，规划师是不考虑城市发展成本的，只是按照理想的思维模式去设计城市。甚至可以加上很多主观色彩。但是城市的开发商和建设者以及所有经营者考虑的是更为现实的因素，例如交通基础设施的成本，城市人口密度和交通设施配置，服务业规模效益和服务业成本，还有就业和生活半径等原因。作为城市的管理者，更要考虑到一次性投入的资金规模可以开发多大空间，还要考虑居民对开发的承受能力和社会反馈等。正是基于经济和社会因素，城市在缓慢发展历史中，沿着城市中心慢慢地向外扩张，就会形成了城市的“大饼”。在空间上看着不是很好，布局也比较混乱，但是城市却十分繁荣。在这种“大饼”的模式下，城市的公共交通和基础设施发达，人们出行十分方便。

那么为什么我们很多规划师对“摊大饼”并不感冒？因为规划师关注更多的是概念，例如生态走廊、绿化和视觉效应，中国的规划师还有一个重要的体制背景，就是计划经济主导下的思维模式，可以凭着主观计划的投入模式来设计和规划一个城市未来的发展。追溯中国历史上的城市，特别是作为都市的城市，在规划和建设中大多体现出强烈的官方色彩，按照风水和皇家或者各种官制的要求，形成方正的城市格局，基础设施的配置在当时条件下也是井井有条。即使如此，在非规划空间，例如皇城之外，在民间自发形成的城市延伸区域，经济和方便的因素主导了这些城市区域的发展。当然由于基础设施投入水平较差，这里也往往是贫民集中居住的地方。如果我们从空中俯瞰，这些贫民居住的区域肯定是沿着城市主城区的边缘向外扩展的。

想象一个城市十分容易，拿一些理想的概念来强调城市的未来也很容易，但是建设和开发一个城市是要考虑经济和社会承受能力的。例如涉及的拆迁问题，与土地私有者的谈判，开发项目对社区的影响，政府财政能力和开发商财务能力等。因此在绝大部分市场经济国家的城市建设中，理想色彩可以让位于现实，让位于开发商和政府必须要面对的经济和社会问题，也就导致了城市的规模越大，城市的饼状色彩越浓。

在我国，绝大部分城市也在“摊大饼”。除了历史因素外，我们的体制特点也培育了独具特色的“摊大饼”模式。例如在一个城市的行政长官任期内，要确定自己的施政效果，肯定要解决两个问题，一个是基础设施建设，一个是招商引资增加GDP。前者的资金来源是要依靠房地产，后者的开发空间要求成本较低。因此一定要在城市边缘进行开发，以便降低补偿成本。当然要补偿产业的招商引资成本，还得依赖房地产的开发。但是政府管理者的任期是有年限的，后任必须要面临新的问题，是按照前任的思路继续去开发，还是另辟一块新的空间。按照中国的体制效率，前任三年之内的开发目标大多都可以实现。但是对后任来说，空间被前任填满了，就必须要开发新的空间，还必须选择新的发展方向。

如此下来，平均三年一个任期，管理者的轮换也涉及到发展空间的战略思路必须要调整。几十年下来，无数个任期的管理者开发了不同的空间，城市的空间规模发生了巨大的变化，城市的摊子也就铺开了。这种城市大饼的形成，不是按照城市发展的一般经济规律来实现的，而是遵循着传统的城市发展模式，“管理者——政绩要求——开发新区”周而复始地循环，但是在空间上则表现为空间面积的无限放大。如果从这个模式来探讨中国的一些城市与国外城市形成的“摊大饼”的不同发展轨迹，最终形成的结果则是有些类同。

“摊大饼”的城市发展路径会导致“饼”越摊越大吗？其实不是。因为城市规模的无限扩张也会带来新的问题，就是城市的成本也在增加，土地成本的上升会影响到工业企业的外迁，也会影响到城市中低收入人口的居民对住房的选择。他们会到住房价格较低的郊区买房，因为房子距离城市越远价格越便宜。城郊轨道交通的发展，弥补了空间距离、缩短了通勤时间，即便在距离城市较远的地方购买住房，并不会耽误太多进城就业或者消费的时间。城市空间格局也就相应发生了变化。我们注意到世界上发达国家的特大城市发展到一定规模后，沿城市边缘发展的轨迹发生了变化，城市开始沿着轨道交通的路线向外呈树枝状扩展。沿着轨道交通的延伸方向，依托各交通站点的中小城市和小城镇呈现出不同的组团。这种组团的发展模式是遵循着城市空间扩张的经济规律而演变的，并不是城市规划师在一种理想的空间模式下塑造出来的。而这些组团的另一个特点就是依托原有的中小城市和小城镇。

东京都市圈轨道交通与人口密度。资料来源：铁道部科学技术信息研究所，国外典型大都市区域轨道交通发研究报告[R]

根据城市空间扩张的经济规律，其实可以得出一个重要的结论。就是所谓的“摊大饼”并不是无限蔓延的，而是随着城市扩张之后，边际成本上升，城市通过轨道交通改变传统的“摊”的发展模式，沿轨道交通呈树枝状扩展，依托原有的中小城市和小城镇，自动形成城市组团。而不是人为地规划出来的城市组团。

根据国际经验可以得出一个结论，就是城市的空间发展模式要遵循经济的规律，要考虑到城市扩张的成本，也要考虑企业以及居民或者服务业会根据成本自动选择发展空间。如果忽视了这些成本问题和经济规律，我们虽然制定了反对“摊大饼”的规划方案，但是在现实之中一定会导致规划和投资的失败。这种教训在“孤岛式城市新区”或者组团城市规划设计中已经屡见不鲜。

特别要值得注意的是，遵循经济规律的城市“摊大饼”，是要在充分重视基础设施投入成本和服务业发展成本的前提下沿着城市边缘向外扩张的“厚摊”，而不是在各种政绩和视觉的主观意志下形成的城市四面扩张的“薄摊”。近些年我国的一些城市四面开花的粗放型城市发展的“摊大饼”模式，是一种严重浪费资源的“薄摊”模式。这也是在城市发展和规划中要吸取的严重教训之一。