矫旭东 国务院发展研究中心中国农村劳动力资源开发研究会研究部副主任、同济大学博士后
改革开放40年来，中国经济建设取得了世人瞩目的成就，但同时，经济发展带来的资源大量消耗和环境污染，对人民身心健康造成严重威胁，特别是在北京、上海等人口集聚的大城市，“废弃物围城”已成为与百姓生活息息相关的头等大事，成为困扰城市发展和人民美好生活的重大突出问题。
长三角是人口密集和经济发达地区，随着人民生活水平的提高，废弃物产生量与日俱增，给长三角带来巨大的环境安全隐患，特别是近年来频发的固废跨省非法转移引发各界高度关注。当前长三角废弃物处置已成为制约区域经济发展的突出短板，成为新时期我国区域环保工作的重点和热点。加强区域间协同管理，通过推动长三角一体化协同处置，合力解决废弃物资源化、实现长三角一体化高质量发展已迫在眉睫。
长三角废弃物处置的现状及问题
（一）长三角废弃物的处理现状
作为“世界第六大城市群”的长三角地区，包括上海、江苏、浙江“两省一市”，拥有26个城市组成的城市群，地理环境优越，经济基础雄厚，是我国重要的经济增长点和经济核心区，为带动全国经济发展做出了重要贡献。作为中国经济社会发展的领头羊，长三角地区在取得经济高速增长的同时，也面临着严峻的资源环境压力。
以上海市为例，2017年上海市环卫系统统计的生活垃圾清运量为899.5万吨，占全国总量的4.4%，是中国垃圾产生量最大的城市。2005-2017年，上海市生活垃圾产生量年均增速为3.1%。特别值得关注的是，近三年，上海市垃圾产生量平均增速甚至接近7%。分地区来看，近几年江苏工业固废超过浙江、上海，呈大幅增长态势，年均增长10.43%。整个长三角地区来看，近年来工业固废持续增长，从2000年的4388.8万吨增长到2009年的11048.7万吨，十年间增长了152%。
近年来，随着快递、外卖行业的迅猛发展，废塑料等各类包装废弃物产生量快速增长。据统计，2017年上海市废塑料本地资源化利用率仅为17%，废玻璃、废纸等大量废弃物流入长三角周边非正规渠道，给长三角区域造成很大的环境污染风险。在基础设施建设上，长三角很多城市废弃物处理设施处于满负荷或超负荷运转。目前，上海市生活垃圾末端处理能力已达900万吨/年，其中焚烧处理能力为485万吨/年，且在继续扩建。近年来固废污染事件频发，2017年安徽破获长江沿岸跨省倾倒7000吨危险废物案。
总的来看，长三角地区废弃物处置情况不容乐观。非法转移倾倒固废事件严重影响了区域生态安全和人民群众身体健康。
（二）长三角废弃物处置存在的问题
长三角城市群面临废弃物产生量大、人口密度大、流动人口多、土地紧张等客观因素，区域废弃物处置难题主要体现在以下几个方面：
1.体制机制不完善，全程废弃物分类处置衔接不畅。首先，在源头分类环节，由于垃圾桶分类标识设置不够“通俗、易懂”、居民分类知识缺乏、小区缺少有害垃圾投放设施等因素，导致群众真正参与垃圾分类的积极性差，垃圾分类基本停留在“口号响，行动差”的层面；其次，在垃圾收运环节，受经济利益驱动，低价值、无价值的品种如废玻璃、废电池、废节能灯等无人回收，混入生活垃圾中造成环境污染；最后，在末端处置环节，由于前端回收、中端收运环节分类不畅，导致末端资源化利用率低，基本上仅限于焚烧和填埋两种方式，资源浪费严重，环境成本高昂。
2.城市用地紧缺，回收站、分拣中心、末端处置项目落地难。再生资源回收体系建设、垃圾分类处理等从回收网点，到收集转运，再到分拣加工，最后到末端处置利用的全流程，都需要一定的用地空间保障。以上海市为例，城市规划范围越来越大，上海的城市用地“寸土寸金”，导致上海市城区土地资源愈发紧张，流动人员被迫向城外转移，严重影响到上海市废弃物回收利用体系建设。存储场地、分拣加工及处理利用的用地难题，成为制约长三角地区废弃物回收处理的最大“痛点”。
3.区域协同性差，长三角城市群尚未形成废弃物协同处置良性机制。近年来发生的跨地区非法转移倾倒固废问题，表面上是环境污染事件，深层次却反映出各地存在着废弃物处置压力大和区域间协同性差等问题。一是上海、杭州等大城市废弃物产生量大，在末端处置能力上存在明显不足；二是城市间缺乏协同处置联动机制，基本上都立足自身行政职能和本地利益，尚未形成统筹规划，各家“自扫门前雪”，在废弃物处置上存在“邻避”效应；三是未形成区域间的良性补偿机制，包括生态补偿、利益共赢机制等。一方面上海、杭州等大城市土地资源稀缺、处置设施超负荷运转；另一方面江浙、安徽部分城市土地相对充足、处理设施面临“吃不饱”，区域间废弃物处置未形成“共治共享”的良性机制。
废弃物区域协同处置的国内外经验
（一）国际成熟一体化区域注重废弃物区域内流通，为行业管理提供模式借鉴
美国纽约湾区、旧金山湾区以及日本东京湾区等，与长三角区域相似，这些国际一流区域具有开放的经济结构、高效的资源配置能力和强大的集聚外溢功能。纽约、旧金山、东京这些国际一流大都市与上海有相似之处，即“人多地少”，它们在废弃物区域协同处置上，采取的做法是“区域内流通”，如上述湾区高度重视建筑垃圾的区域内流通和资源化利用，核心城市与周边城市建立密切合作联动机制。一方面，核心城市为周边城市提供一定的“环境补偿资金”，为纽约、旧金山等大城市有序运转减轻了空间用地上的负担；另一方面，周边城市利用土地空间优势，承接大城市建筑垃圾进行资源化利用，形成了良性合作机制，实现了共治共享。
（二）京津冀开展资源利用产业协同发展，为长三角地区探索了有效路径
为贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》，探索京津冀资源利用产业协同新模式，2015年工信部印发了《京津冀及周边地区工业资源综合利用产业协同发展行动计划（2015-2017）》（简称《行动计划》），为京津冀废弃物协同处置探索了有效路径。《行动计划》立足京津冀协同发展重大战略，以区域产业协同为主线，以资源利用为重点，以市场为导向，以基地、园区和重点企业为依托，以科技为支撑，以体制创新为保障，充分发挥京津市场优势与河北资源优势，推进区域间资源利用产业规模化、高值化、集约化发展，为长三角提供了参考借鉴。
与京津冀类似，随着上海加工制造业的逐步转移，上海为周边地区利用废弃物生产原材料提供了广阔的市场空间，周边地区再生资源企业也为上海产生的大量再生资源提供了消纳场所和再生利用途径。实施长三角一体化废弃物区域协同处置，充分发挥各地优势和潜力，构建区域资源综合利用协同发展体系，有利于减缓长三角地区生态环境恶化趋势，实现长三角一体化高质量发展。
对标全球，打造长三角一体化废弃物“协同处置”全球典范
长三角城市群经济活动交流密切、产业关联度高，仅靠城市“单打独斗”难以彻底解决长三角地区废弃物处置问题，亟须从实施长三角一体化发展国家战略的高度，研究解决制约长三角区域绿色发展的关键问题，提出切实可行的废弃物处置方案，为推进长三角一体化绿色生产生活方式、实现循环低碳发展做出积极贡献，加快推动长三角更高质量一体化发展，更好地服务长江流域和国家发展大局。
上海作为中国改革开放的前沿阵地和经济发展的龙头地区，肩负着我国对外开放“国际大都市”形象的光荣使命。尤其是作为长三角的中心，继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者，上海更是责无旁贷。当前，无论从城市自身转型发展的态势，还是从当前中央对城市规划建设工作的要求来看，上海都必须比以往更加注重城市品质，全面深化改革创新，强化系统集成，聚焦重大现实问题，为中国区域绿色循环发展作出典范和更大贡献。
通过全面分析发达国家和地区废弃物处置经验，对标国际，上海推进，聚焦长三角一体化发展面临的资源环境瓶颈，围绕当前长三角一体化进程中的“垃圾围城”、废弃物污染等公众关注的焦点、热点，以问题为导向，找准问题，解决难点和痛点，从发展理念和方式、管理模式以及市场化机制等方面入手，研究提出基于政府、企业与社会共治的长三角一体化城市废弃物“区域协同”综合治理对策，可以更好地为长三角一体化高质量发展服务。
推进长三角一体化废弃物区域协同处置的对策建议
发达国家和地区的经验表明，垃圾分类、废弃物处置是一项复杂的系统工程，同时具有高度的关联性，需要从顶层设计、市场化及协同机制等方面研究提出系统解决方案。为此，从长三角一体化废弃物协同处置全产业链出发，提出以下建议。
（一）强化制度顶层设计
1.建立长三角一体化废弃物区域处置行动计划。建议参考国外和京津冀一体化废弃物协同处置既有经验做法，在充分沟通协商的基础上，上海市与苏、浙、皖等地积极探索长三角区域环境保护合作机制，上报中央统筹制定长三角一体化废弃物协同处置行动计划。请国务院指定相关部委牵头，成立长三角废弃物协同处置领导小组，编制《长三角一体化废弃物区域协同处置行动计划》。
2.成立长三角一体化废弃物协同处置专家咨询委员会。邀请国内行业知名专家对长三角废弃物问题进行调查研究、把脉问诊，根据长三角实际情况，从长三角一体化高质量发展的高度系统谋划，制定切实可行的城市群废弃物处置空间规划及协同处置方案，强化区域废弃物污染联防联控，按照“谁受益、谁补偿”的原则制定横向生态补偿机制，形成研究报告，向国务院提出政策建议。
3.将长三角废弃物处置纳入长三角区域合作机制工作范畴。目前，长三角已建立了沪苏浙皖三省一市共同参加的“三级运作、统分结合”区域合作机制。同时，在区域生态环境联防联控方面，三省一市已联合制定了《长三角区域大气和水污染防治协作近期重点任务清单》。固体废物与大气、水环境密不可分，为此，建议将长三角废弃物处置纳入长三角区域合作污染联防联控工作范畴，形成专项议题，进一步完善区域环境监管联动和应急合作。
（二）坚持“政府”与“市场”两手发力
区域废弃物处置涉及政府、企业、公众等多个方面，单靠政府或仅靠市场“一方力量”难以真正推动，须依靠政府和市场“两手发力”。一方面，政府需要充分发挥规划引领、政策引导、监督管理等作用；另一方面，需要坚持市场主体作用，发挥市场配置资源的决定性作用，突出各省市在资源、技术、人才、土地、资源环境条件等方面的不同优势，解决废弃物处理主体如政府、企业、社会力量间的决策协同、行动协同、利益协同、责任协同等问题，提出“政策”与“市场”相结合的“1234”系统解决思路，即：制定一项“谁生产谁再生、谁销售谁收回、谁废弃谁回收、谁污染谁付费”的生产者责任延伸制度；推进生活垃圾分类体系与再生资源回收体系“两网融合”；完善城市废弃物“全过程、全品种、全主体”的“三全”分类责任主体；打造以物质流高效有序、价值流增值共享、信息流便捷透明、环境流绿色无害为目标的“四流”顺畅的管理体系。
（三）建立以市场化为导向的协同治理长效机制
发达国家和地区成功的废弃物处置经验，很重要的一条就是以市场为主体，坚持以市场化手段治理废弃物。从废弃物处置全产业链看，前端垃圾分类环节，应充分发挥企业在应用物联网、大数据等科技手段方面的商业智慧，支持企业开发手机APP，依托“互联网+”开展线上线下回收，探索新型商业回收模式；中端收运分拣环节，城市相关管理部门应从用地规划、特许经营权等方面进行制度改革与创新，依托生活垃圾转运站，因地制宜、循序渐进地对部分场所进行改建、扩建、新建，让企业处理废弃物“有地可用”，打通企业在废弃物处理中间环节的“肠梗阻”；末端处理环节，长三角地区已涌现出一批资源环境高科技企业，应充分发挥此类龙头企业的技术优势，切实解决企业在项目用地、立项、环评等方面的实际困难，让企业可以长期市场化运营“有钱赚”，发挥其环境治理的市场化优势，为解决长三角废弃物处置问题树立行业标杆。
（四）合力推动建立区域协同处置的“五共”机制
面对长三角日益增长的废弃物，单靠上海、杭州等“一市之力”将无法应对，亟须汇聚各方力量，合力推动建立长三角区域一体化协同处置“五共机制”。
一是污染共治。行政区域有地域之分，区域环境则不同，环境污染最大的特点就是“一地污染，殃及周边”。因此，在长三角废弃物处置这一问题上，各省市、城市间应摒弃思想上的“行政区域”之分，树立“污染共治”的理念，按照协同共治的原则，共商、共议、共谋区域废弃物协同处置之道。
二是成本共担。废弃物跨地区非法转移倾倒反映出环境成本高、违法成本低等问题。建议参考国外和京津冀协同治理经验，上海、杭州等大城市与周边地区通过友好协商，核算废弃物处置成本，进行成本分摊，共同投资建设废弃物处置设施，切实解决上海市废弃物处理“无地可用”而周边其他地区对废弃物“敬而远之”这一最大痛点。
三是资源共享。传统单一的废弃物处置措施存在一定的技术瓶颈或市场应用局限性，环境成本高，无法形成市场效益，长三角城市群可以结合各自产业特点和废弃物特征，通过实施城市群产业废弃物综合利用区域联动，如通过建设水泥窑协同处置固废项目等，强化资源循环利用产业间横向耦合、生态链接、原料互供、资源共享，实现废弃物由“单一治理”迈向“综合利用”。
四是利益共赢。推动长三角一体化高质量发展，必须实现区域间互利共赢。对于城市废弃物治理这一老大难问题，建议借鉴全国首个跨省流域生态补偿试点——皖、浙两省新安江流域水环境生态补偿试点成功经验，建立废弃物跨省市生态补偿机制，输出地给予输入地适当的经济补偿，补偿标准根据环境治理成本以及市场行情灵活调整。
五是环境共建。环境治理是一把双刃剑，治理不好会对生态环境造成污染，治理好了会“变废为宝”，形成全新的环境乐园。因此，通过长三角一体化废弃物区域协同治理，确保当地民众受益，可以成为破解垃圾处理厂“邻避效应”选址难的一剂良方。如通过垃圾焚烧发电，让周边群众享受电价优惠，在垃圾焚烧厂附近建设主题公园，为群众提供健身及娱乐休闲等公共服务，让利于民。
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