罗来军 中国人民大学长江经济带研究院院长
长江是中华民族的母亲河，它自西而东横贯我国中部。长江流域面积达180万平方公里，约占中国陆地总面积的1／5，拥有占全国1／3的淡水资源、3／5的水能资源储量、丰富的森林资源和水生生物资源，构成我国生态文明建设的“绿色脊梁”。长江流域分布了超过全国1／3的人口，生产了全国1／3的粮食，创造了全国1／3的GDP，具有重要的战略地位。然而，由于不合理的开发利用，长江流域生态系统面临着环境污染、生态系统退化、资源浪费等严峻挑战。
亟需制定专门法保护长江
习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调，“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发”。目前我国虽然有与长江保护相关的法律，如《水法》《水污染防治法》《环境保护法》等，但这些法律适用于全国，针对性不强，对于长江流域的特殊性的问题无法涵盖。
长江具有流域资源属性，但在流域的整体性保护方面不足。注重流域立法是国外流域管理的一个鲜明特点，世界各国都把流域的法制建设作为流域管理的基础和前提，德国莱茵河、法国塞纳河治理带来的改变，都是注重流域立法、践行流域治理理念、建立流域共治机制的成果。中国作为世界上大江大河数量最多的国家之一，目前尚没有一部流域法。而在我国七大流域中，长江由于其在经济社会发展中的重要战略作用，最需要制定专门的法律来进行规范管理。
立法需解决四大问题
长江保护法是推进长江经济带绿色发展、高质量发展的专门法和特别法。在立法过程中，以下几个方面问题亟需解决。
一是明确法律的权利义务主体，平衡多方利益。长江流域覆盖范围广，涉及政府、企业和个人多个利益主体，多元利益冲突显著。长江流域的管理涉及多地区、多行业，利益关系复杂多变。长江保护法要界定清楚政府、企业以及公民的权利义务。从而在这基础上处理好保护与开发利用、流域统一和区域平衡、产业利益实现和公共福利输送、中央统筹和地方配套等复杂的关系。
二是确定保护优先的立法重心，严格法律责任。制定针对性、适用性、权威性强的法律制度，严格法律责任。一方面，立法必须以解决长江生态环境突出问题、修复长江生态为主导理念，建立科学的长江生态环境标准体系，使长江保护法成为一部专门解决长江流域生态环境保护面临的一系列特殊问题而制定的更加严格的法律；另一方面，要为长江开发设置保护性红线，包括资源利用上限、环境质量底线和生态保护红线。设立生态至上的考核标准；建立生态环境损害赔偿制度；加强水质考核和责任追究，明确省界断面水质考核和追究制度；加大对各类破坏生态环境行为的处罚力度。
三是调整流域的产业结构布局，促进转型升级。产业结构的不合理，大量化工、造纸、纺织等企业污水排放进长江，是造成流域水污染严重，水生态受损的重要原因，应在立法中对沿江产业布局提出具体要求，建立流域生态安全硬约束。一方面，应对技术落后、效率低下、缺乏市场竞争力的产业企业进行兼并重组或者关闭淘汰，对有发展前景的产业企业加大技术改造力度，实现产业转型升级。另一方面，对污染型的传统工业进行创新改造，实现转型升级，达到环保标准；而难以技术改造的企业，进行整治与搬迁，关闭或者转移污染源，对违反相关规定的企业做出禁止或限制性规定。
四是建立高效统一的管理体制，形成协作合力。长期以来，一条长江，多头管理，分段管理，在各自管理上协同少，存在“各自为政”的制度壁垒。长江保护法应建立一个高效统一的管理体制，包括机构的设置、权限的分配等。建立专门的由中央授权的长江流域管理机构，在此基础上形成分权与平衡机制，明确国务院及其各主管部门、地方行政部门的职责，合理配置中央与地方的权力及其范围，形成“共抓大保护”的合力；建立区域协调治理机制，鉴于长江流域区域内经济社会发展不平衡，各自诉求不同，环境协同治理较弱，应建立利益协同机制、生态补偿机制；建立合理、科学的长江流域监管体制，设立单独的执法监察机构和监测机构，并引入公众监管，增强权力主体的互动。（责任编辑：韩雅洁）
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