刘尚希：什么不是高质量发展？

中国网11月29日讯（记者 时畅）28日，由中国国务院发展研究中心举办的第五届印度国家转型委员会对话会在武汉召开。国务院发展研究中心党组书记马建堂，印度国家转型委员会副主席拉吉夫·库玛尔，湖北省省委副书记、省长王晓东出席开幕式并致辞。国务院发展研究中心副主任隆国强，印度驻华大使唐勇胜分别作总结发言。湖北省省委常委、常务副省长黄楚平出席开幕式。会议围绕“全球经济展望、中印宏观经济、多边贸易体制”、“高质量发展与科技创新”、“中印经贸合作：进展与前景”三大议题进行深入探讨。

中国财政科学研究院院长刘尚希在本次对话会上发表了以下观点。

刘尚希 中国财政科学研究院院长

高质量发展是中国提出的重要战略方向，也是中国发展阶段的转换，即从高速度增长阶段进入高质量发展阶段。深刻理解和认识高质量发展的内涵，是实现高质量发展的重要基础。

一、高质量发展的反面定义

高质量发展可以从正反两面来进行定义，包括宏观、微观、经济、社会等不同的维度。然而，从正面定义高质量发展往往较为困难，不如从反面来理解，即什么不是高质量发展。通过反面定义，理出不属于高质量发展的内容，并努力改变这些方面，从而促进高质量发展。从历史教训和全球发展经验来看，至少有三点不属于高质量发展：

其一，低技术含量的发展。新中国成立以来，尤其是改革开放的41年，中国在经济增长方面的成就是世界瞩目的，中国已经成为了世界第二大经济体，人民生活大大改善，从经济短缺达到了相对丰裕。但是，巨大的经济体量并不能说明中国的发展质量很高。过去一个时期，中国的产业发展基本上靠引进消化国外的技术和工艺，产品附加值处于中低档的位置，高附加值的产品、行业在整个国民经济的占比较低。从全球看，中国处于全球价值链的中低端。虽然，从一些具体的例子来看，比如通信、高铁、航天等方面，中国的技术水平并不低，但从整体上来看，中国经济发展的技术含量仍然偏低。

其二，少数人富裕的发展。单从技术指标、技术水平来看，中国各方面都有所提高，但是社会财富若是越来越被少数人占有，贫富差距扩大，这样的发展不能算高质量发展。中国从计划经济走向市场经济，倡导的是让一部分人、一部分地方先富起来，先富带后富，最终实现共同富裕的目标。改革开放至今41年，一部分人、一部分地区先富起来这个目标已经实现，但先富带后富还正在努力之中。当前中国正在实施脱贫攻坚战略，到2020年彻底消除绝对贫困，这是一个了不起的成就。但也无需讳言，中国的基尼系数并不低，社会贫富差距还很大。就此而言，目前中国的发展也还不能算高质量发展。

其三，与环境不友好的发展。如果发展的负外部化程度很高，带来了大量的污染和生态环境的破坏，即使物质生活水平有了极大地提高，人们能够享受高科技带来的便利，但是空气质量下降，生态环境恶化，这也不能说是高质量发展。中国正在进行生态文明建设，实施污染防治攻坚战，努力转变发展方式和生活方式，空气、水体、垃圾处理等方面得到明显改善。但整体来看，实现人与自然的和谐发展，仍然任重道远。

从理论上分析，低技术含量的发展、少数人富裕的发展以及环境不友好的发展都不能算高质量发展。也可以说，这是经济发展过程中的三个陷阱，放眼世界，不少国家都落入到这三个发展陷阱当中而难以自拔。一些发展中国家一直处于低技术含量的发展状态，长期贫穷。发达国家实现了高技术含量的发展，但贫富差距扩大的现实成为进一步发展的严峻挑战。工业化国家几乎都经历了与环境不友好的发展阶段，实现了一国之内的与环境友好的发展。但从全球来看，问题并未真正解决，只是把污染、垃圾在全球范围内进行转移。从这点来观察，实现高质量发展需要世界各国共同行动，相互协调配合，单一地现实一个国家发展的时代已经过去了。

中国在过去短缺的时代，我们更多考虑的和需要解决的是“有”和“无”的问题，追求经济增长的高速度，而不在乎技术含量的高低。同时，贫富差距问题、环境污染问题在当时也未充分显出来，自然也不会得到足够的重视。而现在中国进入了一个产品相对充裕的发展新阶段，环境问题、贫富差距问题愈发变得严重和突出，这使发展的风险增大，亟需防范化解。中国已经清醒地认识到，若再一味地追求增长速度，已经不可能实现，转向高质量发展才是正确的战略选择，才能避免落入发展的陷阱。

二、高质量发展的基本路径选择

有了正确的发展方向之后，路径的选择就成为决定的因素。中国的发展经验表明，改革开放，通过市场机制调动广大民众的积极性是实现经济增长的决定性因素。而今要实现高质量发展，则必须贯彻新发展理念，摆脱依靠资源投入的增长方式，把创新摆在首位，强调发挥人的能动性作用，鼓励大众创业，万众创新。从短期看，可以通过一些政策措施来激励创新，如对企业研发行为的税收激励和补贴激励。从长期看，依靠创新实现高质量发展，有两个因素是决定性的：人力资本和公共服务。

物质资源是有限的，而创新是无限的。人力资本是经济发展的后劲，潜在经济增长率和全要素生产率都蕴含在人力资本之中。内生增长理论表明，知识和技术是实现内涵式发展的关键要素。而知识和技术，要靠人去掌握它才有价值。中国过去40多年快速发展，与人力资本密不可分，主要是指劳动力的数量，我们通过人口的数量红利实现了经济快速增长，创造了中国经济增长的奇迹。而现在人口老龄化到来，人口的数量红利已经消失，要继续发展，只能靠人口的质量红利，也就是要靠高质量人力资本。而高质量的人力资本积累，离不开高质量的健康服务体系、国民教育体系和人口、家庭自由迁徙的保障体系。这三大体系的建设无疑要靠一系列的结构性改革来推动，这其中离不开高质量的公共服务。例如，国民教育体系的不断完善，人均学历水平的不断提高，为中国经济的持续增长准备了大量的有一定知识和技能的劳动力。中国能成为世界工厂，与此直接相关。但从整体上来看，中国人力资本的积累与高质量发展的要求还不太匹配。例如，各地方纷纷推出各种优惠政策来争抢高端人才，说明中国人才依然短缺。中低档专业技术人才，如技工也较为缺乏，制造业企业普遍遇到招工难，招技术工人更难。与之相反，一些大学毕业生却找不到工作，存在就业难的问题。这说明，中国目前的人力资本积累与发展的需要还不匹配。

支撑创新的人力资本是通过消费形成的。从经济学常识就可以得知，投资形成物质资本，是增长的重要源泉。但经济学却忽略了另一个常识，那就是消费形成人力资本。传统的发展经济学总是强调物质资本积累的重要性，进而强调储蓄的重要性，节省消费开支，增加储蓄被视为一种美德。而在经济学的视野中，消费仅仅被视为需求。无论是宏观经济学，还是微观经济学，消费都是被视为短期变量，当成拉动经济增长的动力和推销产品的市场。把消费仅仅理解为需求，这显然是一种短期的、静态的分析，其局限性在于没把物质生产生产过程和人口、劳动力的社会生产过程有机地结合起来，假设经济体系是独立于社会体系之外的。从经济体系来看，生产是创造财富，而消费是消耗财富。从经济学来看，生产无疑比消费更重要，对财富的追求也凸显了生产的重要性，而忽略了消费。而从社会体系来观察，消费并非是财富的消耗，而是转化，形成了人力资本，但却在经济统计中消失不见了。人力资本的重要性日益凸显，但至今的理论分析并未与消费直接关联起来，其对经济增长的作用主要靠专家学者的估算。其实，人力资本理论仍是一个故事，并未真正融入到主流的经济分析当中。基于马克思主义政治经济学，可以对消费的人力资本化进行解释。生产指的是进行物质资料转化的过程，包括生产和再生产的过程，而与此对应的，人口和劳动力的生产和再生产过程其实就是一个消费的过程。反过来看，消费的过程就是人口、劳动力生产和再生产的过程，也就是人力资本积累的过程。这也是人自身发展的过程。把经济体系嵌入到社会体系当中来观察认识，对消费的认识也就完全不同了。树立消费形成人力资本这个新观念是时候了。有了这个新观念，消费与浪费就可以明确区分开来，基于人力资本的消费观就像雪亮的探照灯，使人们对消费的认识更深远更清晰，从根本上矫正基于短期需求的消费观所导致的不良社会后果和公共政策盲区。

公共服务的基本功能不是短期公共福利，而是积累人力资本。消费形成人力资本取决于两个因素：一是个人、家庭的重视和努力；二是政府提供的公共服务，如教育、培训、医疗、防疫、环境等。换句话说，人力资本积累是通过私人消费和公共消费的协同作用来实现的。长期以来，我们对公共服务的理解存在一些偏差，把公共服务视为公共福利。一旦从福利的角度来理解，公共服务就演变为一种纯粹的消费。消费等同于消耗，与经济增长的关系仅仅剩下一个“需求”的含义。其实，政府提供公共服务，也就是实现公共消费，进而形成人力资本。换句话说，政府提供公共服务其实就是通过公共消费形成人力资本的积累。社会消费分为两个部分，一部分是私人消费，如家庭、个人的消费，另一部分是公共消费，这是靠公共服务来实现的，或者说是公共服务消费的简称。而人力资本正是靠上述两种类型的消费形成和积累的。公共服务消费不但直接形成人力资本，而且还能促进私人消费，加快人力资本的形成和积累，为创新提供了基础和前提，为经济增长提供了可持续的内在动力。

三、促进高质量发展的财税政策

在促进高质量发展方面，财税政策不会自发地发挥作用。如何运用财税政策，世界各国积累了丰富的经验。但要发挥财税政策更有效的、更大的作用，必须跳出财税政策运用的路径依赖，包括实践经验的路径依赖和理论逻辑的路径依赖。这就需要反思和总结现有的财税政策实践和理论，从高质量发展的战略要求来思考。这是一个很大的课题，在这里简要地谈一些看法。

（一）财税政策的作用是多方面的，对于当下的中国来说，应在拓展未来发展空间方面发挥更大的作用。

在主流经济学的视野中，财税政策是逆周期的需求管理政策，与货币政策相配合，通过扩张或紧缩来调节社会总需求，达到实现宏观经济稳定的政策目标。这是当前流行的讨论财税政策的基本逻辑框架。这是基于既定的发展空间来讨论财税政策的稳定作用。

其实，财税政策不仅在稳定经济方面可以发挥重要作用，而且在促进经济发展方面有不可替代的作用。尤其在促进高质量发展方面，财税政策具有显著的优势。这体现在战术和战略两个层面，财税政策既可以作为战术政策，同时也可以作为战略政策来促进高质量发展。财税政策在战术层面发挥的作用主要是激励创新和调节分配，是针对现有的经济社会主体和现有的分配状况而言的，激发创新潜力和缓解分配结果上的差距。这类战术层面的财税政策不改变趋势，也是基于既定的发展空间来发挥财税政策的促增长作用。

财税政策在战略层面发挥的作用主要是促进人力资本积累，为创业创新和机会公平奠定基础，是针对未来发展空间而言的，构建经济发展和社会公平的新基础、新条件。这类战略层面的财税政策是有助于改变发展趋势的，可以避免发展的路径依赖，促进经济发展方式的转型和经济结构的升级，构建新的发展空间。从是否改变趋势这个意义上分析，财税政策也可分为既定发展空间的财税政策和拓展发展空间的财税政策。

从世界范围来看，由于受到现有经济理论的束缚，财税政策主要局限于反周期和促进短期增长，而在拓展未来发展空间方面的财税政策运用不多。这在中国也不例外。这反映出现有基于经济系统自身均衡的研究无法为未来发展提供有效的理论支撑。正因为这一点，作者在本文中关于财税政策的讨论主要基于战略层面，这更加切合高质量发展的内涵和要求。

（二）更快和更平等积累人力资本是拓展未来发展空间的基础和条件。

从前面讨论的什么不是高质量发展来看，拓展未来发展空间，关键在人的能动性作用，在于人力资本积累及其是否平等。

在市场经济条件下，单靠个人、家庭进行人力资本积累，其过程往往较为缓慢，且容易形成比较大的社会差距。人力资本积累不足，很容易使经济发展掉入低技术含量的发展陷阱。而人力资本积累的不平等，导致社会群体之间的能力差距加大，这是经济不平等的起点，同样很容易使经济发展掉入少数人富裕的发展陷阱。

人力资本积累的差距导致机会的不公平，是消费不平等造成的。高收入人群可以多消费，进行更多的人力资本投资，但低收入的个人和家庭可能难以保障最基本的生活支出和教育支出，社会的人力资本积累就会极不平等。如果完全遵循市场经济的逻辑，收入多的多消费，收入少的少消费，那么，收入与消费的代际循环传递，穷的就会越穷，而且穷人也会越来越多。若出现这种趋势，发展的进程就会受阻，未来发展空间就会越来越窄，发展不可持续。如何减少消费的不平等，应成为财税政策的主要着力点。

要避免人力资本积累过程中市场经济逻辑向社会领域延伸，就需要进一步强化公共服务的作用。人力资本的积累通过公共服务，或者说公共消费得到保障，这样就能避免人力资本积累差距的进一步扩大，避免绝对贫困的代际传递。通过基本公共服务的均等化，促进人力资本积累的基本平等，是防范发展不可持续风险的最有效途径，也是政府有效发挥作用的主要方式。这既能增强经济发展的后劲，避免经济动能衰减的风险，也能促进社会平等和经济平等，防范化解社会两极化的风险。

（三）财税政策的重心应转到促进消费的平等化上来。

对于贫富差距的问题，常用的解决思路是立足于收入的平等化，即从收入流量入手，限高补低，即通过税收调节，缩小收入差距，并通过转移支付，提高低收入人群的收入，缩小基尼系数。这种思路形成了比较普遍的看法，相当流行，并得到社会的广泛认可，但有很大局限性。财税政策若只是围绕“结果公平”来发挥作用，经济发展的激励机制就会受到抑制，人人努力的局面就难以形成，发展可能停滞。

其实，在市场经济条件下，最重要的不是结果的公平，而是机会的公平，即人力资本积累的差距不能太大。如果在基本的人力资本积累方面差距很大，就会导致绝对贫困。从本质上来看，贫困是能力的贫困，贫富差距的大小实际上取决于能力的鸿沟，能力的鸿沟就是人力资本积累差距的大小，而人力资本积累差距的大小取决于消费差距的大小。

显然，人力资本积累主要依靠个人、家庭的消费是不够的，还要靠政府提供的公共消费来支撑，从而使社会的人力资本积累水平更高，机会更加公平。这样，人人参与、人人努力就有了条件，就会形成有内生动力的人人共享机制。税收调节、转移支付是“授人以鱼”，在缩小收入差距方面短期有效，容易产生社会幻觉，但不能扭转长期趋势，而且会造成效率与公平的冲突。只有转到起点的公平、机会的公平，通过消费缩小人力资本的差距上来，“授人以渔”才能真正防范化解发展动力不足、少数人富起来这种低质量发展所导致的公共风险，才能实现效率与公平的融合。

人力资本的积累又为创新和技术进步提供良好条件，这样一来又可以解决发展的技术含量偏低的问题，促进有高技术含量、高附加值的发展。依靠创新，环境友好的发展实际上也能够得以实现。这样，高质量发展也就有了保障。

四、总结

中国经济发展进入新时代，推动高质量发展是现阶段的战略方向，也是促进经济社会持续健康发展的必然选择。财税政策促进高质量发展，需要财税政策转型，跳出基于既定的发展空间来制定财税政策的传统思路。

实现高质量发展，需要拓展发展空间。这需要人力资本的积累及其平等化，而市场经济内生逻辑衍生出来的人力资本积累不足、不平等的问题，是隐匿的发展风险，这就需要通过发挥财税政策的作用来解决，事先加以防范。

我们要转变对公共服务或者说公共消费的认识，它不单是公共需要和社会总需求的一部分，而且是形成“人人参与、人人努力、人人共享”发展模式，实现社会公平和经济效率融合的最有效方式。通过提升公共服务水平、扩大公共消费不仅能扩大短期需求，稳定短期增长，更重要的是能拓展发展空间。积累人力资本，增加经济发展的新要素，同时促进机会公平，缩小能力鸿沟，发展方式与环境更加友好，财税政策促进高质量发展也就不会陷于空谈。

财税政策以促进消费的平等化为着力点，通过人力资本积累来拓展发展空间，实际上以机制化的方式体现了以人民为中心的发展思想，也为国家治理现代化夯实了基础。