干着昨天的活，想着明天的事：深化北京市重点领域改革的几点建议

文丨黄石松  中国人民大学首都发展与战略研究院研究员、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员

----2020北京经济论坛第二季上的发言

干着昨天的活，想着明天的事。这句话和这种工作状态，实际上是按照党的十九届四中全会的精神做出的工作安排。全会明确要：抓重点、补短板、强弱项、固根基、扬优势。

干着昨天的活，就是要“补短板、强弱项”。我们还有很多工作是滞后于经济社会发展的客观需要和现实需求的，主要是在城市管理、公共服务和民生保障领域。想着明天的事，就事要“固根基、扬优势”，是着眼于未来可持续发展，重点是打造高精尖产业体系，推动重大工程和重大项目落地，实现经济社会的高质量发展。

那么，既要干昨天的活还要谋明天的事，就增加了工作的复杂性和难度，就需要超常规的开展工作。与此同时，今年以来，我们又遭受了前所未有的新冠肺炎疫情，刚刚闭幕的中共北京市委全会，提出了“一条主线”“三个关系”的要求。一条主线是指：把统筹推进疫情防控和经济社会发展这条主线贯穿始终。三个关系是指：一要把握好疫情防控与经济社会发展的关系；二要把握好危与机的关系；三要把握好困难与信心的关系。

我们原来是在一个战场作战，现在要在“疫情防控”和“推动经济社会发展”两个战场同时作战，而且，还会持续较长一段时间，“一条主线”和“三个关系”可能也是今后一个较长时期的工作原则，甚至是“新常态”。因此，必须反思现行的行政运行方式、行政管理体制、社会治理体制，用超常规的办法才能破这个局。

最好的办法就是全面深化改革，在统筹推进各项改革的基础上，突出“规划、建设、治理、发展”这个主题，突出“规划编制、土地利用、投融资”等重点领域的深层次改革，来回答“建设一个什么样的首都、如何建设首都”这个时代命题。

一、案例

    这是北美国家一个常态化下的公共卫生服务体系建设的案例，这个案例体现了一个好的公共卫生服务体系的评判标准：公平可及、综合连续。《健康中国战略》也明确提出了：“人民健康优先发展”的原则，强调“共建共享、全民健康”，也就是世界卫生组织倡导的“公平可及、综合连续”，就是卫生健康服务设施和机构、所提供的服务内容应该“就近就便、精准及时、综合连续、城乡均等。

反思这个案例背后的支撑，可以总结为：三个“互联互通”。

1、信息资源的互联互通；各类合法经营的、取得经营许可的运营机构的信息是互联互通的；

2、支付手段（医保政策）的互联互通；各类合法经营、取得运营许可机构都能够销售医保报销的准入，既对患者（即需求侧）也对各类机构（供给侧）是公平的、平等的、开放的、接受社会监督的。

3、政府监管的互联互通(公平待遇）：对各类机构按照统一的规范、标准进行考核和监管。不论是对外资、各种所有制主体都实行均等的待遇。

更深层次的是项目和产业投资落地的三个“制度保障”。

1、“多规合一”。就规划体制机制而言，多规合一主要体现为各相关职能部门之间的协调与审批体制改革两大方面，特别是城乡规划、土地利用规划要保证“供给和需求”的精准对接。这其中最核心的是更有韧性的土地复合利用的制度设计；

2、土地制度。（收储、入市交易等）保障土地的复合利用；

3、投融资制度。保证社会资本的介入、多元化的融资格局；

归根结底，最终考验的是营商环境，是政府行政管理体制和行政运行方式，是对产权的保护，是社会公平竞争环境。

二、当前制约北京经济发展的体制机制障碍

1、城乡规划管理体制如何推动高质量发展？

在减量发展的大背景下，如何改革优化现行的城乡规划管理体制，服务和推动高质量发展。

首先是规划如何支持高精尖产业发展和项目落地。高精尖产业落地，面临着产业用地指标严重短缺、土地成本过高的客观现实，如何在空间有限、减量发展的前提下，最大化实现产业经济高质量发展与创新引领发展，需要规划体制机制的改革创新。

其次是规划如何保证土地的复合利用。在事关“七有”“五性”民生保障的支撑规划中；在交通基础设施、公共服务、生态环境、智慧城市等领域系统性的规划中；在综合管廊建设、地下空间开发与管理等领域；要减量发展，实现公共服务的公平可及、综合连续，其中最突出的问题是规划如何去保证土地的复合利用。

（二）土地利用管理体制如何推动高质量发展？

土地利用中的体制机制障碍，一直是制约高精尖产业落地和完善城市功能的基础设施落地的重要瓶颈。总体而言，存在现有建设用地布局与控规需求不匹配，土地供应方式不够灵活，地上地下空间未能有效综合开发利用，城乡统一的建设用地市场尚未形成，疏解腾退土地以及存量土地利用效率不高等问题。

但更为突出的关键点有二:一是土地的复合利用问题，二是集体建设用地土地的入市问题。这两个问题已成为制约提高存量土地利用效率，实现产城融合、职住平衡的控规落地，降低土地使用成本，引进高精尖产业项目，推进城乡统筹发展等的关键瓶颈。可以说土地复合利用、集体土地入市是“十四五”时期牵涉土地使用改革的最关键问题，如果这两个问题能够得到解决，对于控规落地、产业落地、社会资本落地、城市基础设施项目落地都将打下坚实的基础。

（三）投融资体制如何保障高质量发展。

当前，北京市面临着庞大的资金需求与有限财力之间的明显矛盾。政府项目融资渠道依然有限，引进外资也不容乐观，社会资本参与积极性不高，特别是在疫情防控常态化下，受财政收入增速下滑、政府债务去杠杆、清理整顿PPP模式等因素影响，传统的融资方式在资金筹措规模及可持续性方面都不能满足大量已经上马和即将上马的建设项目的资金需求。此外，集体经营性建设用地不能入市也制约了建设用地的开发利用进度，造成项目无法落地的局面。

三、深化北京市重点领域改革的几点建议

既要干好昨天的事，还要谋划好明天的事；“两个战场”同时作战，都要求我们采取超常规的工作。全面深化改革，向改革要动力，向改革要活力是必然的选择。用改革的思维和改革的方法，打通脉络，突破瓶颈、破解难题。构建起更有利于资源优化配置，促进协同发展、高质量发展的制度保障。

1、深化城乡规划管理体制的改革，推动政府职能转变。

一是规划编制与管理要体现政府转变管理职能的要求。加强规划背后的公共政策属性。对于战略规划-总体规划-控制性规划等基本类规划，既要服务于全方位科学调控空间资源配置，也要通过规划文本与具体规划和各专项规划的实践结合，理顺规划文件背后的行政管理与审批关系。否则，再好的规划，在最后一米也落不了地。

二是规划编制与管理要创新产业用地政策。激发经济发展活力。受产业用地指标和建筑面积指标的“双控制红线”的严格限制，必须探索更加灵活的产业用地规划政策。比如，界定“垂直式”新型工厂标准，探索产业用地的高层建筑模式；改革产业厂房建筑的单一产权制度，探索产权的有序分割与市场交易机制；精准施策，联动施策，为单位土地产值高的产业和企业提供优先交易、政府资金支持等政策优惠。

三是规划编制与管理要提升城市韧性和风险应对能力。适应国际大环境变迁与后疫情时代的冲击。比如，探索新基建系统，强调动态应急能力建设。与5G、人工智能、大数据、物联网等新基建联合，探索区块链技术等信息基础设施的在规划管理中的应用，打造数字基础设施建设规范，前瞻性地将新基建与传统城市规划标准相融合，把数据管理融入区域发展系统，更好地服务于提升城市韧性、提升城乡品质。

2、深化土地利用制度改革，系统研究出台土地复合利用的政策制度。

一是建立完善土地复合利用部门协调机制。要做好顶层设计。成立土地复合利用专项工作小组，联合社会经济、产业、交通、规划土地、环保、消防等相关部门，系统、全方位开展土地复合利用的政策创新、制度创新和管理创新，有效提升城市环境品质和土地资源综合效益。

二是明确土地复合利用的基本思路。将土地复合利用上升到贯穿规划、利用、维护、经营等全过程，覆盖区域、街区、地块等全空间，主动营造、整合、统筹“生活、生产、生态于一体”的空间多功能复合开发利用。

三是实施土地复合利用项目的全生命周期管理。研究出台事前、事中、事后全过程的支持政策。包括：合理界定复合用地的使用年限及出让地价的核算方式。明确复合用地登记用途及分割转让原则和程序，等等。

3、以发行城市基础设施REITs为抓手，深化投融资领域的改革。

2020年4月30日，中国证监会、国家发改委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》。基础设施领域REITs试点标志着探索已久的公募REITs的正式推出，这是中国政府化解债务危机、盘活不动产领域存量资产、改变不动产领域投融资模式的实质性举措。REITs 为PPP项目的投资方提供了退出通道，可将PPP与REITs相结合的模式推动PPP项目的开展。

一是，以发行城市基础设施REITs撬动社会资本参与，助推现行城投公司转型，引导金融机构助推盘活存量资产。未来城投公司则可以从投融资功能为主转型为真正意义上的地方基础设施专业化运营主体。REITs公开发行后，基于信息披露和规范管理的需要，还可以倒逼城投公司提高精细化运营管理能力，构建基础设施领域的长效发展机制。

二是，选择一批投资回报预期较好的项目，分批推出吸引社会资本的项目清单，推动进一步改善营商环境。推行项目联审，简化流程、规范操作，加快项目落地。通过拓宽项目周边可经营产品范围、合理确定政府投入规模、合理分担风险等方式，稳定项目预期收益，提高项目对社会资本的吸引力。

归根结底，以改革的思维和改革的方式，破除体制机制障碍，进一步改善营商环境，进一步推动行政运行方式的改革，推动行政管理体制的改革，打造服务型政府。

责编：蒋新宇