几经难产的欧盟“复苏基金”

文丨董一凡  中国现代国际关系研究院欧洲研究所学者

7月17～21日，欧盟特别峰会在比利时布鲁塞尔召开，欧盟27个成员国的领导人围绕欧盟委员会提出的“复苏基金”事宜进行了艰苦的讨价还价。峰会原计划在18日结束，但由于各方分歧过大而延长到了21日。经过连续数日持续到凌晨的对决，欧盟各国领导人终于达成了妥协。

千呼万唤始出来

长期以来，欧盟难以在共同财政领域取得突破，甚至每七年制定一次、负责分配欧盟经常性开支的欧盟共同预算框架也经常难产。新冠肺炎疫情在欧洲暴发后，迅速给欧盟的政治、经济、社会、内部治理带来严重冲击，欧委会预计2020年欧盟经济或出现8.3%的大幅衰退。欧盟及各成员国在采取紧急的财政和货币政策对冲同时，也开始寻求在欧盟层面制定大规模经济刺激计划。3月份以来，欧洲理事会主席米歇尔和欧委会主席冯德莱恩等欧盟机构领导人多次呼吁制定大规模经济救助计划。

欧洲一体化的两大“发动机”德国和法国也积极发挥了引领作用。5月18日，两国共同提出一项欧洲后疫情时期经济复苏联合倡议，核心内容是建议欧委会通过资本市场借贷筹集5000亿欧元，建立一项“复苏基金”，重点用于缓解受到新冠疫情冲击最严重成员国的经济困境。在德法抛出倡议后，5月27日欧委会出台名为《欧洲时刻：为了下一代的复苏和修复》的大规模经济倡议，提出通过欧委会发债形式筹措7500亿欧元规模的“复苏基金”。欧委会的倡议相较于德法提出的版本将“复苏基金”的规模加以扩大，还提出了赠款之外的贷款型支持方式。同时，欧委会提出“复苏基金”也要在绿色和数字转型、气候变化、促进创新等领域进行投入，着眼欧盟未来国际竞争力和影响力。

然而，“复苏基金”却引发了被称作“节俭集团”的瑞典、丹麦、奥地利和荷兰四国的强烈反对。欧盟特别峰会上，“节俭集团”和南欧国家彼此针锋相对，前者在芬兰的加盟后更趋强硬，要求大幅削减“复苏基金”的赠款配额，同时制定严格的结构改革条款和“法制条件”，遭到南欧、中东欧国家的广泛抨击。会议的重心也迅速转向劝导“节俭集团”达成共识，米歇尔、冯德莱恩、默克尔和马克龙等领导人转向与各成员国进行双边对话以弥合分歧，欧盟峰会按惯例为期两天的会期也因此不断拉长。有媒体报道马克龙和奥地利总理库尔茨甚至因意见不和而“拍桌子”互相指责。经过了“不达成协议就不结束会议”式的斗争后，布鲁塞尔终于在21日凌晨传出了妥协达成的讯息。

欧洲一体化的新突破

危机驱动是历史上欧洲一体化向前推进的重要逻辑。相较于欧债危机期间欧盟出台救助重债国的“欧洲稳定机制”，此次应对新冠疫情冲击的“复苏基金”倡议在欧盟财政一体化诸多方面取得显著进展。

首先，“复苏基金”在共同债务问题上取得突破。以欧盟或欧元区共同名义发行债务一直是成员国间在共同财政政策方面分歧的核心。欧债危机爆发以来，欧盟特别是南欧国家不断提出应以欧盟名义发行主权债务。但相关倡议屡次因德国、荷兰等国反对而作罢。南欧国家认为，以本国主权担保在金融市场发行国债利息过高，欧盟整体发行债券将拉低债息，同时欧盟能在一定程度上为债务“兜底”。欧洲北部国家则认为共同债务将使他国搭本国信用良好的便车享受低融资成本，将助长欧盟内部过度借债之风。此次“复苏基金”以欧委会名义发债，事实上是变相启动了共同债务，即以应对危机名义突破债务一体化方面的限制。部分舆论认为“复兴基金”的达成具有突破性意义，甚至将其与美国独立后首任财政部长汉密尔顿主持联邦政府整合各州债务和财政相比较，将“复苏基金”的提出比作“欧洲的汉密尔顿时刻”。

其次，欧盟在财政事务上获得新权力。长期以来，税收和预算权被视作国家权力的象征，使得各成员国对将这些权力上交欧盟持保留态度，特别是财政状况较好的成员国。目前，欧盟的财税权力较为有限，仅以成员国对共同预算的贡献及特定税收组成的“自有财源”构成其多年期预算的基础。2014～2020年欧盟多年期预算规模仅为9599.8亿欧元，与欧盟27国仅2019年一年就高达6.5万亿欧元的财政开支相形见绌。而此次“复苏基金”明确提出“主要用于受疫情冲击最严重的国家和地区”，并准备以欧盟名义对第三国征收边境碳税和数字税来充实“自有财源”，这就意味着欧盟在征税和财政转移支付方面的权力都得到了扩大。

其三，主要大国落实了推动欧盟发展的雄心。近几年，德法两大欧盟领导国家面对国际形势变化和欧盟内外挑战，共同领导欧盟团结自强的意愿不断增强。但在涉及真金白银的财政债务问题上，德国面对法国的各种提议总以“开放的态度，缓慢的动作”来回应。此次，面临新冠疫情给欧洲带来的前所未有严重冲击，下半年担任轮值主席国的德国终于部分突破了本国私利，拿出了引领欧盟的魄力。

与最初设想存在差距

在最终达成的“复苏基金”中，赠款规模从欧委会建议的5000亿欧元降至3900亿欧元，贷款部分则从2500亿升至3600亿欧元，贷款的利息部分将于2021～2027年间偿还，本金则在2028～2058年间偿还。从领域看，用于经济和疫情救济的“恢复与韧性工具”（RRF）占大头，达6725亿欧元，其余则流向医疗救济、科研支持、公共投资、农村发展、落后地区绿色转型及民事保护等。在RRF分配中，赠款部分的70%将于2021～2022年划拨，其余则在2023年进行分配，而每个成员国获得的贷款部分不能超过其国民总收入（GNI）的6.8%，以防止出现债务不可持续的情况。可以看出，“复苏基金”在分配方式上向“节俭集团”进行了大量妥协，但赠款规模仍未彻底倒向“节俭集团”提议赠款和贷款各占一半的立场。作为对欧洲北部国家的补偿，2021～2027年欧盟多年期预算大幅提升了对“节俭集团”的“返款”力度，其中奥地利从2.82亿欧元上升至5.65亿欧元，荷兰的从15.7亿欧元升至19.2亿欧元。同时荷兰还为欧洲北部国家争取到了“紧急刹车权”，即A国有权根据B国结构改革的前景，叫停“复苏基金”对B国的财政转移。

总的来看，“复苏基金”经过多方妥协后达成的协议与欧盟最初的政策设想已经出现差距，其虽然取得了很多突破，但仍存在很多问题。首先，“复苏基金”本身属于挽救经济、助力增长的暂时性措施，与形成以共同债务代替各国主权债务的常态化机制仍相差甚远。新冠疫情引发的经济危机也具有特殊性，其主要是因为疫情的暴发扰乱了经济的正常运行，并非单凭财政扩张即可应对。在绿色和数字化转型等长远发展领域，欧盟虽提出将短期复苏和着眼中长期发展动能相结合，但相应投资和需求拉动亦并非能够一蹴而就，“复苏基金”在这方面的支持力度也难以预估。

责编：李晓曼